Une décennie de réformes fiscales en Europe : la France à la traîne

3. Le « modèle français » : des collectivités locales au faible poids financier et à forte autonomie fiscale

La France, la Belgique et le Luxembourg - situés dans l'ellipse en haut à gauche du graphique - se caractérisent à la fois par un faible poids financier des collectivités locales (de 5,7 % du PIB pour le Luxembourg à 9,8% du PIB pour la France), et par une forte autonomie fiscale des collectivités locales (de 32 % des recettes dans le cas du Luxembourg à 57 % dans celui de la France).

La forte autonomie fiscale des collectivités territoriales françaises a récemment acquis une valeur constitutionnelle. En effet, depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, le nouvel article 72-2 de la constitution prévoit que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ».

Il faut néanmoins souligner à cet égard que, comme l'indique le tableau ci-après, le taux d'autonomie fiscale des collectivités territoriales en France a eu tendance à se réduire ces dernières années, suscitant une rigidité accrue des budgets et une pénalisation des collectivités territoriales disposant d'une économie dynamique.

	Taux d'autonomie fiscale* des collectivités territoriales en France
		1997	1998	1999	2000	2001	2002
	Communes	49,3%	49,9%	48,5%	46,1%	42,5%	nd
	Départements	58,0%	59,6%	56,5%	55,9%	52,3%	51,3% (1)
	Régions	57,8%	57,6%	48,7%	50,2%	41,7%	37,3% (1)
	nd : non disponible (1) estimation à partir des budgets primitifs * Le taux d'autonomie fiscale est calculé comme la part des recettes fiscales (hors compensations) dans les recettes totales hors emprunts.

Source : direction générale des collectivités locales

Par ailleurs, si l'on prend en considération la faculté de fixation de l'assiette des impôts locaux, jusqu'à la révision constitutionnelle précitée, l'autonomie fiscale des régions françaises était moindre que celles de plusieurs de leurs homologues européennes, comme l'indique le tableau ci-après.

Source : Nicolas Painvin, in Jean Arthuis, Fiscalité locale : quelles pistes pour la réforme ?, rapport d'information du Sénat n°289 (2002-2003)

L'autonomie fiscale des régions en Europe, selon Fitch Ratings

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 placera donc les régions françaises au même niveau que leurs homologues italiennes et espagnoles. En effet, selon l'article 72-2 de la Constitution, la loi peut désormais autoriser les collectivités territoriales à « fixer l'assiette et le taux » des impositions de toutes natures, « dans les limites qu'elle détermine ».

La fiscalité propre est le mode de financement qui assure aux collectivités locales la plus grande autonomie, comme l'indique le tableau ci-après.

Comparaison des différents modes de financement des collectivités territoriales :
synthèse des jugements exprimés par les personnalités auditionnées par la commission des finances à l'automne 2002

Mode de financement	Exemples européens	Principaux avantages	Inconvénients
Dotations		Prévisibilité	Tendance à l'augmentation
Partage d'un impôt d'Etat	Allemagne, Royaume-Uni	Simplicité de la répartition, faibles coûts de gestion, absence de cercle vicieux entre taux élevés et sous-développement économique	Absence de véritable responsabilité fiscale locale, conduisant à une faible légitimité politique Forte dépendance au cycle économique Faible incitation à la coopération intercommunale
Fiscalité propre	France	Responsabilisation des collectivités territoriales Maîtrise de la dépense publique Possibilité de prise de risque raisonnée, notamment dans le développement territorial ou économique Ressource gérée avec plus d'efficacité Possibilité de faire face à un retournement de conjoncture	Risque de cercle vicieux entre taux élevés et sous-développement économique Nécessité d'une péréquation importante, jugée faible en France

Source : Jean Arthuis, Fiscalité locale : quelles pistes pour la réforme ?, rapport d'information du Sénat n°289 (2002-2003)