Débat d'orientation budgétaire

¹ Ces prévisions sont identiques à celles présentées le 17 mars 2003 par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie à l'occasion de la réunion de la commission économique de la nation.

² Intervention faite sur LCI.

³ Communiqué de presse du 6 juin 2003.

⁴ 20 juin 2003.

⁵ Cette revue britannique publie tous les deux mois une synthèse des principales prévisions économiques. Celles présentées dans le cas de la France sont celles de Rexecode, du BIPE, du COE, de Morgan Stanley, de Natexis Banque Populaire, de BNP-Paribas, de JP Morgan, de Total, du Centre de prévision de l'Expansion, du Crédit commercial de France, du Crédit Lyonnais, de la Deutsche Bank, d'UBS Warburg, du Crédit Agricole, de la Société Générale, de l'OFCE, de CDC IXIS, d'Exane et du GAMA.

⁶ Bulletin mensuel, juin 2003.

⁷ Rapport économique, social et financier pour 2003, tome I, p. 49.

⁸ Jean-Paul Betbéze, Michel Aglietta, Patrick Artus, « Déflation : quels dangers ? Quelle protection ? », Cercle des économistes, cahier n°1, mars 2003.

⁹ Fonds monétaire international, « Deflation : Determinants, Risks, and Policy Options - Findings of an Interdepartmental Task Force », 30 avril 2003.

¹⁰ A la suite d'une étude de l'économiste Ben S. Bernanke, aujourd'hui membre du conseil des gouverneurs de la Réserve fédérale, on explique généralement la déflation observée pendant la Grande Dépression par le rôle des faillites bancaires (la moitié des banques existant en 1929 aux Etats-Unis ayant disparu en mars 1933, point bas de la dépression).

¹¹ Selon MM. Friedman et Schwartz, la déflation observée pendant la Grande Dépression aurait eu pour origine des erreurs de politique monétaire.

¹² Ahearne, Alan, Joseph Gagnon, Jane Haltmaier, Steve Kamin, et al, « Preventing Deflation: Lessons from Japan's Experience in the 1990s », International Finance Discussion Papers, n° 729, Federal Reserve Board, juin 2002.

¹³ La BCE a également précisé à cette occasion le rôle respectif des deux « piliers » de sa politique, les analyses monétaire et économique (cf. tableau).

¹⁴ L'expression « trappe à liquidité » désigne un taux d'intérêt suffisamment bas pour que les agents renoncent à placer leur épargne et la réservent à la thésaurisation.

¹⁵ En effet, elle prévoit que les Etats membres « s'engagent à respecter l'objectif budgétaire à moyen terme d'une position proche de l'équilibre ou excédentaire, conformément à leurs programmes de stabilité ou de convergence, et à prendre les mesures budgétaires correctrices qu'ils jugent nécessaires pour atteindre les objectifs énoncés dans leurs programmes de stabilité ou de convergence dès qu'ils disposent d'informations indiquant un dérapage sensible, effectif ou prévisible, par rapport à ces objectifs ».

¹⁶ Ou si le rapport entre le déficit public et le PIB a diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de 3 % du PIB, ou si le dépassement de la valeur de référence n'est qu'exceptionnel et temporaire et que le rapport entre le déficit public et le PIB reste proche de 3 %.

¹⁷ Le montant du premier dépôt comprend un élément fixe égal à 0,2 % du PIB et un élément variable égal à un dixième de la différence entre le déficit exprimé en points de PIB et la valeur de référence (3 % du PIB). Les dépôts supplémentaires sont, quant à eux, égaux à cette différence. En tout état de cause, les dépôts annuels ne peuvent excéder 0,5 % du PIB de l'Etat concerné. Ces dépôts sont, « en principe » convertis en amende « dans les deux années suivant la décision d'imposer la constitution du dépôt » si le déficit excessif n'a pas été corrigé.

¹⁸ Les Etats membres de la zone euro présentent des « programmes de stabilité », les Etats membres de l'Union européenne mais pas de la zone euro des « programmes de convergence ».

¹⁹ Le contenu de cette recommandation est détaillé au 3 du C du présent I.

²⁰ Il s'agit des dernières prévisions économiques publiées par le gouvernement.

²¹ On notera que ce pourcentage, retenu en mars 2003 par le gouvernement, diffère de celui publié en avril 2003 par l'INSEE (1,5 %).

²² Consensus Forecasts (mai 2003).

²³ A moins que le rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de la valeur de référence, ou à moins que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire et que le dit rapport ne reste proche de la valeur de référence.

²⁴ A moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant.

²⁵ Le contenu de ce règlement est détaillé par votre rapporteur général dans son rapport précité sur le collectif budgétaire de l'été 2002 (Sénat, n° 372, 2001-2002).

²⁶ Les Etats membres, la Commission et la Banque centrale européenne nomment chacun deux membres du comité économique et financier. Les deux membres désignés par les Etats membres sont choisis parmi des hauts fonctionnaires respectivement de l'administration et de la banque centrale nationale.

²⁷ Par ailleurs, la Commission européenne estime qu' « en Italie, les déficits demeurent importants (2,3 % du PIB en 2002 et en 2003) et devraient dépasser d'ici à 2004 la valeur de référence de 3 % du PIB » (Les finances publiques dans l'UEM - 2003, communication de la commission européenne au conseil et au parlement européen, 21 mai 2003).

²⁸ Dans l' « avertissement » (dans le cadre de la procédure dite d' « alerte avancée ») qu'il avait adressé à la France par un avis du 21 janvier 2003 relatif au programme de stabilité actualisé de la France (2003/C 26/04), le Conseil de l'Union européenne avait jugé « essentiel d'établir une position budgétaire équilibrée d'ici 2006 ». Cet objectif, jugé irréaliste par votre rapporteur général dès la discussion de la loi de finances rectificative examinée par le Parlement en juillet 2002,et écarté par le gouvernement dans son programme de stabilité 2004-2006, a été abandonné par le Conseil dans sa recommandation du 3 juin 2003.

²⁹ Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur les finances publiques dans l'union économique et monétaire en 2003, COM(2003) 283 final, 21 mai 2003.

³⁰ Pour 2002, le gouvernement considère que le solde structurel représentait 2,2 % du PIB. La Commission l'estime à 3,3 % du PIB. Selon les estimations de la Commission, la France était en situation d'excédent conjoncturel en 2001 et en 2002.

³¹ Commission européenne, Cyclical Ajustment of Budget Balances, printemps 2003.

³² Le solde primaire correspond à la différence entre les recettes et les dépenses (hors prise en compte des charges de la dette sous forme d'intérêts). Lorsque ce solde est positif, cela signifie que les administrations publiques n'empruntent pas pour financer les intérêts de la dette.

³³ Jean-Paul Fitoussi, Jérôme Creel, « How to reform the European Central Bank », Centre for European Reform, octobre 2002.

³⁴ Les finances publiques dans l'UEM - 2003, communication de la Commission européenne au Conseil et au Parlement européen, 21 mai 2003.

³⁵ Ce chiffre s'explique par le fait qu'il s'agissait d'étudier la possibilité d'un retour à l'équilibre du solde public, alors que le déficit public était de 2,4 %.

³⁶ Rapport n° 372 (2001-2002).

³⁷ En particulier, dans sa recommandation à la France du 3 juin 2003, le Conseil européen n'impose pas de retour à l'équilibre à l'échéance de 2006.

³⁸ La France s'est engagée à respecter cette recommandation à partir de 2004.

³⁹ ECFIN/91/03-FR.

⁴⁰ On a vu que si le pacte de stabilité fixait des règles en matière de dette publique, celles-ci n'étaient pas assorties d'éventuelles sanctions, et avaient par conséquent une importance pratique modeste.

⁴¹ « Une initiative européenne pour la croissance » (A European Action for Growth), 9 juin 2003.

⁴² Dans un entretien publié dans le Financial Times du 10 juin 2003, le ministre italien des finances, M. Giulio Tremonti, a évoqué un montant compris entre 50 et 70 milliards d'euros.

⁴³ Dans sa communication au Conseil et au Parlement européen précitée du 21 mai 2003, la Commission européenne met en garde contre le recours à des mécanismes de partenariat public-privé dont le seul objectif serait de contourner les contraintes budgétaires en débudgétisant des dépenses d'investissement. Elle estime que, dans ce cas, de tels mécanismes pourraient avoir pour effet de permettre un renchérissement des coûts qui ne serait pas compatibles avec l'objectif de « soutenabilité » des finances publiques. Elle insiste par ailleurs sur la nécessité d'élaborer des comptes publics transparents.

⁴⁴ Rapport d'information n° 303 (2002-2003), commission des finances.

⁴⁵ Sur ce point, on se reportera au B du présent I.

⁴⁶ Philippe Marini, La concurrence fiscale en Europe : une contribution au débat, rapport d'information n° 483 (1998-1999), commission des finances.

⁴⁷ Rappelons que le 2 avril dernier, prenant acte de la nouvelle prévision de croissance du gouvernement fixée à 1,3 % du PIB, votre rapporteur général en avait évalué les conséquences sur les recettes et les dépenses de l'Etat. A hypothèse d'élasticité inchangée, il avait considéré que la perte de 1,2 % de croissance engendrerait des moins-values fiscales de l'ordre de 4,2 milliards d'euros.

⁴⁸ A noter que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie fait valoir les nombreuses limites du concept d'élasticité. Celui-ci serait essentiellement un indicateur de statistique descriptive sans signification structurelle, par ailleurs sensible au retraitement par l'inflation. Il n'en reste pas moins qu'il s'agit de la seule notion permettant aujourd'hui de comparer, d'un point de vue global, la croissance du PIB et l'évolution des recettes fiscales.

⁴⁹ On rappellera qu'entre 1998 et 2001, le produit de l'impôt sur les sociétés a augmenté de 44 %.

⁵⁰ Ces expériences sont présentées de manière détaillée dans le rapport du gouvernement associé au présent débat d'orientation budgétaire.

⁵¹ A l'exception du gel républicain qui n'était qu'un « modus vivendi » purement comptable.

⁵² Les crédits progresseraient au même rythme que les prix, soit de 12,5 milliards d'euros.

⁵³ Les simulations présentées ici ont été réalisées dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2003. Elles se fondent sur un nombre annuel de départs à la retraite légèrement différent de celui retenu par le gouvernement dans son rapport en vue du débat d'orientation budgétaire. Ces simulations, qui sont les dernières ayant été mises à disposition du Parlement, ne montrent pas moins le réel potentiel d'économies issu des départs à la retraite de la fonction publique dans les prochaines années.

⁵⁴ Soit 44,6 milliards d'euros (déficit inscrit dans la loi de finances pour 2003) + 5,1 milliards d'euros (perte de recettes 2003 « actée » par le gouvernement).

⁵⁵ Pour des raisons d' « arrondis », la somme des prévisions de solde des différents niveaux d'administration publique pour 2004 produit le résultat de 2,8 % du PIB. La prévision officielle est néanmoins celle de 2,9 % du PIB.

⁵⁶ Les charges brutes de la dette représentent 15 % des dépenses autorisées par la loi de finances pour 2003, une proportion stable depuis le milieu des années 1990.

⁵⁷ Le jeu de ces deux effets en 2003 est explicité dans la partie du présent rapport consacrée aux dépenses de l'Etat.

⁵⁸ Hors prise en compte des changements de réglementation qu devraient résulter de l'adoption du projet de loi sur les retraites en cours de discussion au Parlement à la date du présent débat d'orientation budgétaire.

⁵⁹ Deux rapports d'information ont été publiés à ce jour : « Réseau de la Banque de France : urgence et nécessité de la réforme » par M. Jean Arthuis, président (n° 254, 2002-2003) et «  communication de la Cour des comptes relative aux actions de développement et de reconversion industriels menées par le secrétariat à l'industrie » par M. Jean Clouet, rapporteur spécial (n° 322,2002-2003)

⁶⁰ L'article 57 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, issu d'une initiative de votre commission des finances, n'a pas entendu restreindre la portée des dispositions adoptées antérieurement. Le rapport n° 343 (2000-2001) de M. Alain Lambert, au nom de la commission des finances du Sénat, dispose ainsi, page 288, au sujet de cet article, que « votre rapporteur souhaite mentionner que le présent article n'a pas pour vocation d'entraîner l'abrogation des dispositions législatives précisant les matières dont il traite ».

⁶¹ In Journal Officiel Débats Sénat, séance du 19 mars 2003, page 1945.

⁶² In Journal Officiel Débats Sénat, séance du 19 mars 2003, page 1947.

⁶³ In Journal Officiel Débats Sénat, séance du 5 juin 2003, page 4030.

⁶⁴ Elle est aussi un échappatoire possible pour un gouvernement peu scrupuleux qui, « gêné » par le plafond de la dette à plus d'un an, souhaiterait émettre des BTF pour financer de la dette à moyen et long terme...

⁶⁵ L'article 14 prévoit que « Le montant cumulé des crédits annulés par décret en vertu du présent article et de l'article 13 ne peut dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours ».

⁶⁶ In rapport sur la préparation de la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, en application de l'article 109 de la loi de finances pour 2003, page 2.

⁶⁷ In rapport annuel du Comité des normes de comptabilité publique remis au Parlement en application de l'article 136 de la loi de finances pour 2002, page 13.

⁶⁸ Cette critique a d'ailleurs été reprise dans le rapport d'audit de MM. Bonnet et Nasse (juin 2002), qui évoquaient le « dédale inextricable » des finances publiques.

⁶⁹ In rapport préliminaire de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances présenté en application de l'article 58-3 de la loi organique du 1 ^er août 2001, page 14.

⁷⁰ In INSEE Première n° 895, avril 2003 « Les comptes des administrations publiques en 2002 », page 3.

⁷¹ In rapport de la commission « Déficit excessif de la France - Rapport établi conformément à l'article 104, paragraphe 3, du traité», Bruxelles, le 31.3.2003, page 9.

⁷² In programme de stabilité de la France pour les années 2004 à 2006, pages 9 et 15.

⁷³ In rapport général sur le projet de loi de finances pour 2003, n° 68, Tome III, annexe n° 23 : intérieur, sécurité intérieure et libertés locales : décentralisation, page 30.

⁷⁴ Formation professionnelle continue.

⁷⁵ In rapport spécial de Michel Mercier pour la loi de finances 2003, n° 68, Tome III, annexe 23, 2002-2003, « Décentralisation », pages 13-14.

⁷⁶ La nécessité de transférer des impôts dont les collectivités maîtrisent l'évolution du taux a été réaffirmée par votre commission dans le rapport, présenté en mai 2003 par le Président Jean Arthuis, intitulé « Fiscalité locale : quelles pistes pour la réforme » (n° 289, 2002-2003).

⁷⁷ Loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998.

⁷⁸ Ainsi, la loi de finances pour 2003 a prévu un abondement de 18 millions d'euros du fonds national de péréquation (FNP), une majoration de 22,8 millions d'euros de la dotation de l'Etat au FNP, une majoration de 58 millions d'euros de la dotation de solidarité urbaine (DSU) et une majoration de 10,5 millions d'euros de la première fraction de la dotation de solidarité rurale (DSR).