3. Des critères d'attribution de subventions pas toujours bien établis
L'article R. 793-2 du code de la santé publique
donne
à l'AFSSAPS la possibilité d'attribuer des subventions sur son
budget.
Toute demande de financement en vue d'un projet de recherche ou d'étude
entrant dans le champ de compétences de l'Agence et présentant un
intérêt scientifique fait l'objet d'un examen scientifique et
technique par les directions de l'Agence. Il est ensuite procédé
à un examen de la faisabilité budgétaire et comptable mais
aussi à un examen juridique du contenu de la subvention. La demande est
ensuite examinée par le conseil scientifique, qui émet un avis,
mais c'est le conseil d'administration seul qui prend la décision.
Dans son relevé de constatations définitives sur la mise en place
de l'AFSSAPS, du 25 février 2003, la Cour des comptes notait que
«
l'Agence dispose d'une très grande latitude pour accorder
des subventions ou signer des conventions
» et que ces
subventions «
sont décidées librement par
l'AFSSAPS
».
Or, ces dépenses atteignent un niveau non négligeable, qui
représentait 8,5 % des dépenses de fonctionnement en 2000,
6,7 % en 2001 et 5,9 % en 2002.
Le montant de ces subventions a évolué de la manière
suivante depuis 1999 :
Les subventions allouées par l'Agence le sont à différents
titres, et leur répartition est retracée dans le tableau
ci-dessous :
Il convient de préciser que les rubriques
« pharmacodépendance » et
« pharmacovigilance » correspondent au versement de
subventions, non à des associations
stricto sensu
, mais à
des établissements hospitaliers, en particulier des centres
hospitalo-universitaires (CHU), dans le cadre d'engagements pluriannuels.
Néanmoins, au-delà de ces engagements, le conseil
d'administration est libre de leur allouer une subvention d'un montant de son
choix.
Il a paru à l'Agence indispensable de réaliser un audit sur
l'activité des centres de pharmacovigilance (CRPV) qu'elle subventionne,
mais la conduite de cet audit, selon la Cour des comptes, a pris du retard.
L'Agence, interrogée sur ce point par votre rapporteur, a indiqué
que, «
par note du 8 novembre 2002, la direction de
l'évaluation des médicaments et des produits biologiques a
présenté au directeur général le cadre dans lequel
se situaient les relations financières entre l'Agence et les CRPV et
plus particulièrement leurs modalités de financement. De
surcroît, au vu des bilans financiers des différents CRPV pour les
années 1999 à 2001, il a été proposé une
démarche de gestion des reliquats
».
L'AFSSAPS alloue une part croissante de ses subventions à ces deux
secteurs, qui représentaient 53,3 % du total en 1999 mais
67,7 % en 2003. Si la rubrique « autres subventions »
voit sa part nettement diminuer sur la même période, elle demeure
un intitulé trop vague au regard des sommes en jeu - encore près
de 850.000 euros en 2003
22(
*
)
.
L'attribution de subventions donne lieu, régulièrement
à des débats nourris au sein du conseil d'administration,
plusieurs intervenants soulignant les limites des critères
d'attribution.
Ainsi, au cours de la séance du conseil d'administration du
7 juin 2001, le débat a notamment porté sur le
versement de subventions aux centres d'évaluation et d'information sur
les pharmacodépendances (CIEP), qui étudient les usages abusifs
ou détournés des médicaments ou bien encore les
dépendances qu'ils provoquent, le cas échéant. Les CIEP
sont essentiellement financés sur des crédits de la mission
interministérielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie (MILDT)
mais bénéficient également de financements
complémentaires de l'AFSSAPS.
Une discussion assez vive a eu lieu à cette occasion et a permis
d'aborder la question de la rationalisation des moyens de fonctionnement.
Ainsi, le président de la Fédération française des
industries de la santé a souhaité «
une vraie
gestion des subventions accordées par l'AFSSAPS
». En
regard de la montée en puissance des subventions, il a
suggéré qu'une étude annuelle soit effectuée par le
conseil d'administration sur l'attribution des subventions accordées et
leurs priorités : «
une réelle gestion
budgétaire de ce poste de dépenses lui semble nécessaire.
Il fait part de l'intérêt qu'il y aurait à connaître
la courbe de croissance des subventions depuis 1993
».
Quant au contrôleur financier de l'Agence, il a relevé
«
un manque de lisibilité financière et
budgétaire. Il suggère d'établir
[...]
un plan de
contrôle financier et budgétaire sur la situation locale. Il est
nécessaire d'avoir des tableaux de bord et de mettre en place un contrat
d'objectifs et de moyens entre l'Agence et ces centres
[les
CIEP] ». Il a ajouté qu'il accorderait «
son visa
uniquement s'il obtient plus d'informations d'ordre budgétaire et
financier
».
L'attribution de subventions à des associations était
également inscrite à l'ordre du jour de la réunion du
conseil d'administration du 30 mai 2002. Le procès-verbal de
cette réunion indique que le contrôleur financier de
l'établissement «
ne comprend pas sur quels critères
a été déterminé le montant des trois
subventions
» que le conseil d'administration examinait ce
jour-là. Pour ce type de dossier, «
un argumentaire doit
être joint au projet de convention et au budget afin de mieux
connaître la nature des missions
». Il a également
rappelé qu' «
une subvention, selon les règles
budgétaires, ne doit pas servir à payer le
personnel
».
Suite à ces interrogations, il avait été
décidé la création d'une cellule chargée d'examiner
les bilans financiers des opérations subventionnées et
d'effectuer des contrôles ponctuels sur pièces et sur place. Ce
projet n'a guère avancé, comme le prouve d'ailleurs la
réponse particulièrement vague de l'AFSSAPS :
«
il existe à ce jour une procédure de suivi, de
gestion et de contrôle des subventions. La direction de l'administration
et des finances réfléchit actuellement à
l'élaboration d'une nouvelle procédure qui permettrait un
contrôle plus strict tant en amont qu'en aval de la
procédure
».