III. DES TENSIONS LOCATIVES QUI SE TRADUISENT PAR UNE PRESSION SUR LES LOYERS
A. UNE PROGRESSION FORTE DES LOYERS AU COURS DES TROIS DERNIÈRES ANNÉES
Pour apprécier l'évolution des loyers dans le secteur locatif, deux indicateurs doivent être analysés. La progression des loyers moyens est intéressante à suivre car elle permet d'avoir une vision globale de la hausse des prix. Le suivi de l'évolution des loyers de marché permet, quant à lui, de donner une meilleure idée de l'existence et de l'importance des tensions sur le marché locatif. Les loyers de marché enregistrent les variations des prix des nouveaux logements mis en location et des loyers de relocation. Les variations de cet indicateur sont néanmoins plus délicates à appréhender que celles du précédent.
1. Des évolutions encadrées par des règles juridiques
Le mécanisme d'indexation des loyers des locaux d'habitation sur l'indice du coût de la construction (ICC) a été institué par la loi du 9 juillet 1970. A l'époque ce choix n'avait pas été justifié par des considérations économiques mais parce qu'il était « en relation directe avec l'objet d'une convention relative à un immeuble bâti ». Cette référence a été maintenue lors des évolutions législatives avec notamment la loi « Quilliot » de 1982, la loi « Méhaignerie » de 1986, la loi de 1989 ou la loi de 1994 relative à l'habitat.
Dans le parc privé, si la fixation des loyers est libre lors de la conclusion du bail, la révision annuelle du loyer prévue dans une clause d'indexation ne peut excéder la variation annuelle de l'indice du coût de la construction (art 17d de la loi du 6 juillet 1989).
Par ailleurs, dans les cas de renouvellement du contrat de location, le bailleur ne peut réévaluer le loyer que si ce dernier est manifestement sous-évalué.
Depuis le 1 er août 1997, en cas de changement de locataire, un nouveau montant de loyer peut être fixé librement entre les parties, alors qu'auparavant les loyers de relocations étaient fixés par référence aux loyers de voisinage.
Enfin, l'article 18 de la loi précitée permet au gouvernement de prendre un décret en Conseil d'Etat fixant le montant maximum d'évolution des loyers des logements vacants et des baux d'habitation renouvelés dans une zone géographique où le niveau et l'évolution des loyers comparés à ceux constatés sur l'ensemble du territoire révèlent une situation anormale du marché locatif . Ainsi, un décret est pris tous les ans depuis 2000 pour limiter l'évolution de ces loyers dans l'agglomération parisienne. En pratique, ce décret a pour effet de plafonner les hausses en cas de renouvellement du bail si le propriétaire estime que le loyer est sous-évalué. Le bailleur ne peut augmenter le loyer que de la moitié de l'écart constaté avec les loyers pratiqués dans le voisinage.
2. L'évolution des loyers moyens
L'évolution des loyers moyens a été modérée depuis dix ans, malgré la hausse de 2002 qui souligne en fait le rôle majeur que joue l'indice des coûts de la construction sur la progression des loyers. De 1992 à 2002, l'indice des loyers moyens du secteur libre a ainsi progressé de 20,8 % alors que l'indice des prix à la consommation a augmenté de 16,1 % . Le différentiel est donc faible et il est concentré sur quelques années au cours desquelles les loyers ont augmenté plus fortement, comme en 1997, 1998 ou 2002. Les hausses des loyers moyens s'expliquent souvent en grande partie par des augmentations plus fortes de l'indice du coût de la construction (ICC). Ainsi, en 2002, les loyers moyens du secteur libre ont progressé de 3 %, soit un point de plus que l'inflation. Un écart aussi important entre l'indice des loyers du secteur libre et l'indice des prix à la consommation a été très exceptionnel depuis 1990.
En 2002, la progression des loyers liée à l'évolution de l'ICC explique 40 % de la hausse de loyers moyens, 23 % de cette dernière résultant des hausses de loyers pratiquées par les bailleurs à l'occasion d'une relocation, les 33% restant étant constituées de hausses supérieures à l'ICC constatées pour des locataires en place.
Cet indice connaît donc périodiquement de fortes fluctuations qui posent des difficultés, tantôt aux locataires, tantôt aux bailleurs. Sur la base de ce constat et suite à une réflexion menée au sein de la commission nationale de concertation, le Gouvernement réfléchit actuellement à la mise en place d'un indice composite qui prenne en compte le coût de la gestion locative et évite les soubresauts que les loyers ont récemment connus.
3. L'analyse de l'évolution des loyers de marché permet de mieux appréhender les tensions locatives
a) Une forte progression des loyers de marché dans les zones tendues
Même si l'envolée des loyers de marché est un phénomène général que l'on constate depuis l'année 2000, les plus fortes hausses sont restent concentrées sur la région parisienne et certains marchés tendus.
EVOLUTION DES LOYERS DE MARCHÉ DANS LES ZONES COUVERTES
PAR LES ENQUÊTES DGUHC-OLAP
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1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
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Paris |
18,4% |
20,1% |
16,3% |
9,9% |
2,8% |
1,9% |
0,4% |
0,3% |
2,6% |
4,3% |
7,7% |
11,4% |
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Petite couronne |
17,5% |
18,4% |
13,6% |
8,0% |
4,0% |
2,6% |
1,7% |
0,9% |
1,5% |
3,1% |
5,7% |
9,2% |
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Grande couronne (*) |
8,5% |
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Agglomération parisienne (*) |
10,0% |
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11 Agglos Province |
8,1% |
10,0% |
8,7% |
7,0% |
5,2% |
4,6% |
3,4% |
2,9% |
2,7% |
2,1% |
3,1% |
4,4% |
Source : DGUHC-OLAP
(*) L'enquête en Ile-de-France a commencé à s'étendre à la Grande Couronne qu'à partir de 2001.
Selon les derniers résultats statistiques connus, notamment avec l'étude de la FNAIM 5 ( * ) présentée en juillet dernier et celle de l'UNPI, les loyers ont continué leur progression en 2002. Même si ces statistiques ne sont pas directement comparables avec les précédentes, selon la FNAIM, le prix au mètre carré des locations d'appartement aurait progressé de 8,8 % en 2002 sur l'ensemble de la France (alors que cette évolution était estimée à 4,1 % en 2001).
L'UNPI enregistre également une accélération, plus modérée, de l'ordre de 3,7 % en 2002 contre 1,5 % en moyenne pour les années 1998 à 2001. Toutefois, toujours selon l'UNPI, sur la France entière, le premier semestre 2003 est marqué par une tendance au ralentissement par rapport à 2002.
La différence entre ces chiffres pourrait s'expliquer par le fait que le parc géré directement par les propriétaires, qui sert de base aux analyses statistiques de l'UNPI, serait plus ancien, plus rural ou situé dans des agglomérations où les tensions locatives sont plus faibles.
Même s'il est encore tôt pour réaliser des estimations pour l'année à venir, les hausses pourraient néanmoins être plus modestes en 2004. En effet, les professionnels ont noté un accroissement du nombre de biens nouvellement mis en location, ce qui modère la progression des prix, et constatent même l'existence de locations qui ne trouvent pas de preneur. Selon Paul Rolland, président de la Confédération nationale des administrateurs de biens (CNAB), auditionné par votre rapporteur, « certains bailleurs sont même obligés de revoir à la baisse leurs prétentions ».
M. Michel Mouillart, professeur d'économie, spécialiste de l'économie immobilière, à l'université de Paris X, également auditionné par votre rapporteur, estime que les loyers « semblent avoir atteint le maximum de la capacité de paiement d'une majorité de locataires, même s'il persiste une demande insatisfaite de grands logements » et que l'on peut s'attendre à un ralentissement de la progression des loyers pour 2004.
b) Le dérapage des loyers dans l'agglomération parisienne
Depuis 1998, la hausse des loyers de marché en région parisienne s'est accélérée pour atteindre 10 % en 2001. Cette hausse a été générale, même si elle est restée plus forte à Paris (+11,4 %) que dans la petite couronne (+9,2 %) et dans la grande couronne (+8,5 %).
Cette tendance semblerait d'ailleurs se confirmer pour les années 2002 et 2003 d'après les premiers résultats statistiques. Selon la FNAIM, les loyers des appartements auraient progressé en 2002 de 9,4 % pour la région parisienne, de 11,5 % pour Paris. Enfin pour l'année 2003, cette accélération aurait encore connu un pic dans la mesure où, pour le seul premier semestre 2003, les loyers auraient augmenté d'environ 10 % pour la région parisienne et de 11,8 % à Paris.
c) Apparition de tensions locatives dans les agglomérations de province
L'Observatoire des loyers de l'agglomération parisienne suit l'évolution des loyers dans onze agglomérations de province 6 ( * ) . Pour ces villes, la hausse enregistrée en 2001 a été plus forte que les années précédentes même si elle est restée limitée à 4,4 % en moyenne. Parmi ces agglomérations, la hausse a dépassé 5 % dans trois agglomérations : Grenoble avec 8,4 %, Aix-en-Provence avec 7 % et Rennes avec 5,2 %, suivies par Nancy, 4,9 %, et Bordeaux avec 4,8 %. Ces hausses contrastées illustrent la forte disparité des marchés locaux au sein même d'agglomérations de taille comparable.
Pour les villes moyennes de province, l'Observatoire des loyers de l'UNPI constatait, dans son analyse des résultats du 1 er semestre 2002 une faible progression des loyers sur cinq ans (entre 1998 et 2002), soit une hausse 1,9 % pour près des trois quarts du marché. L'UNPI notait néanmoins une disparité dans les évolutions de loyer selon les régions. Ainsi, alors que les loyers observaient une quasi-stabilité en Alsace, en Auvergne et en Haute-Normandie, ils enregistraient une hausse de 4,5% par an dans les régions Poitou-Charentes, Picardie et Provence-Alpes-Côte-d'Azur.
Le constat de la FNAIM est sensiblement le même. Dans l'ouest, le nord et l'est de la France, les loyers des maisons n'ont progressé que très doucement (respectivement 1,1 % et 0,9 %) alors que ceux des appartements suivaient la moyenne. En Rhône-Alpes et sur le littoral méditerranéen, c'est le loyer des maisons individuelles qui a progressé le plus fortement (respectivement +13,8 % et +20,8 %).
Ces hausses moyennes ne doivent pas néanmoins masquer des progressions impressionnantes. Ainsi, l'augmentation des valeurs locatives à Marseille a suivi de près celle de la capitale avec une progression de 11,1 % en 2002. Par ailleurs, les loyers ont fortement augmenté à Nice (12,1 %), Nantes (12,8 %) et surtout Bordeaux qui enregistre la hausse la plus spectaculaire (15,4 %) .
Ces indicateurs confirme donc que l'envolée des loyers de marché reste circonscrite à l'agglomération parisienne et à certains marchés locaux de province, et qu'en dehors de ces zones, les hausses restent limitées.
B. LA QUESTION DES CHARGES LOCATIVES RÉCUPÉRABLES
1. Un poste de dépenses important pour les locataires
Les charges locatives sont le deuxième élément constitutif des dépenses de logement des locataires. Sur le plan économique, elles représentent en moyenne 30 % de la masse des loyers, 20 % dans le parc privé et 40 % dans le parc réglementé.
Toutefois, il convient de noter que la charge financière totale (loyers, charges, dépenses d'eau et d'énergie) des locataires a reculé. Leur taux d'effort total brut moyen (charge financière totale rapporté au revenu) était de 26,4 % en 2001 contre 26,7 % en 1996. Leur taux d'effort total net des aides personnelles (charge financière totale moins les aides à la personne) était en légère diminution, passant de 22,7 % en 2001 contre 22,9 % en 1996.
TAUX D'EFFORT TOTAL DES LOCATAIRES
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Taux d'effort total brut |
Taux d'effort total net |
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1996 |
2001 |
1996 |
2001 |
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SECTEUR HLM |
26,0% |
25,5% |
20,9% |
20,4% |
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SECTEUR SOCIAL NON HLM |
22,3% |
23,8% |
19,6% |
21,8% |
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SECTEUR PRIVE LOI DE 1948 |
21,9% |
20,8% |
19,5% |
18,6% |
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SECTEUR PRIVE "LIBRE" |
27,9% |
27,5% |
24,9% |
24,5% |
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TOTAL |
26,7% |
26,4% |
22,9% |
22,7% |
Source : exploitation des ENL 1996 et 2001
2. La réglementation applicable
La concertation ayant abouti à l'équilibre actuelle en matière de réglementation relative aux charges récupérables a été engagée en 1972 avec la signature d'une convention le 18 décembre 1972 et la constitution d'une commission permanente pour l'étude des charges locatives et des rapports entre propriétaires, gestionnaires et usagers. Cette question a fait l'objet de nombreux débats au cours des années 1970 et 1980.
La notion de charges récupérables a reçu une définition législative avec la loi du 22 juin 1982, reprise des travaux de la commission nationale de concertation. Cette définition n'a pas été modifiée malgré la succession des lois sur le logement au cours des années 1980 et se trouve désormais à l'article 23 de la loi du 6 juillet 1989. Cet article précise que les charges récupérables, sommes accessoires au loyer principal, sont exigibles sur justification en contrepartie :
- des services rendus liés à l'usage des différents éléments de la chose louée ;
- des dépenses d'entretien courant et des menues réparations sur les éléments d'usage commun de la chose louée ;
- de la contribution annuelle représentative du droit de bail et des impositions qui correspondent à des services dont le locataire profite directement.
La loi renvoie par ailleurs à un décret le soin de fixer la liste des charges récupérables, ce qu'a fait le décret du 26 août 1987 . Il convient de préciser que ce régime est unique, quelque soit le parc considéré (libre ou réglementé). La Cour de cassation, dans un arrêt du 10 mars 1999, a consacré le caractère limitatif de la liste .
3. Un système insatisfaisant ?
La réglementation encadrant les charges locatives récupérables se caractérise par une certaine rigidité, qui s'est révélée problématique. En effet, les bailleurs comme les locataires s'accordent pour constater une évolution des techniques et des services proposés aux locataires au cours des deux dernières décennies. De nouvelles technologies sont apparues pour encadrer l'accès dans l'immeuble (comme les digicodes, vidéophones ou systèmes de vidéosurveillance), pour diffuser du son et des images dans les habitations (câble, antennes collectives) ou pour surveiller à distance des équipements comme les ascenseurs. Par ailleurs, de nouvelles pratiques se sont développées, pour le mode de chauffage, l'élimination des déchets ou le personnel employé dans les immeubles.
Or malgré ces évolutions, qui répondent à une demande légitime des locataires, le niveau et la liste des charges récupérable n'ont pas suivi l'amélioration des services rendus. Ainsi, selon l'observatoire des charges tenu par l'association Périgée-Apogée pour la région parisienne, les charges locatives totales (récupérables ou non) ont globalement augmenté en dix ans de 1,3 % par an plus vite que l'inflation, soit une hausse un peu plus rapide que le loyer lui-même.
Au total, les charges récupérables sur les locataires ont corrélativement progressé de façon moins importante dans la mesure où le caractère limitatif de la liste des charges récupérables a interdit le transfert aux locataires de dépenses nouvelles non retenues dans la liste réglementaire.
* 5 Les loyers du secteur privé en 2002 et au premier semestre 2003, FNAIM.
* 6 Aix-en-Provence, Besançon, Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Lyon, Nancy, Rennes, Strasbourg et Toulouse.