PREMIÈRE PARTIE :

UNE AUTORITÉ INDÉPENDANTE AUX MISSIONS MULTIPLES

I. L'AUTONOMIE ADMINISTRATIVE ET FINANCIÈRE DU CONSEIL SUPÉRIEUR DE L'AUDIOVISUEL EST NÉCESSAIRE AU BON EXERCICE DE SES MISSIONS

A. UN RÔLE MULTIFORME DE RÉGULATION DE L'AUDIOVISUEL

1. Une fonction éprouvée de régulateur

Créé par l'article 1 er de la loi n° 89-25 du 17 janvier 1989, le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) a succédé à la Haute autorité de la communication audiovisuelle (HACA), instituée en 1982, et à la Commission nationale de la communication et des libertés (CNCL), mise en place en 1986.

Prenant appui sur les expériences antérieures de la HACA et de la CNCL, l'institution du CSA a traduit une volonté partagée d'assurer une régulation des entreprises du secteur audiovisuel, indépendante du pouvoir politique, parallèlement à l'extinction du monopole public de la radiodiffusion, à l'augmentation du nombre de radios FM et à l'apparition de chaînes de télévision privées. Votre rapporteur spécial se félicite que le principe d'une autorité indépendante pour réguler le secteur audiovisuel ne soit plus contesté , et que l'existence du CSA n'ait pas été remise en cause lors des changements successifs de majorité politique.

Afin de garantir en droit cette indépendance, le CSA dispose d'un statut d'autorité administrative indépendante (AAI), à l'instar de la HACA - dont la qualification d'autorité indépendante est d'origine jurisprudentielle 2 ( * ) - et de la CNCL, dont le statut d'AAI avait été voulu par le législateur.

En outre, les règles de nomination, inspirées de celles des membres du Conseil constitutionnel, et les règles relatives aux incompatibilités de fonctions (cf. encadré ci-dessous) sont majoritairement interprétées comme un gage d'indépendance vis-à-vis du pouvoir politique et des acteurs du secteur audiovisuel.

Les dispositions de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à liberté de communication concernant les membres du CSA

Article 4

« Le Conseil supérieur de l'audiovisuel comprend neuf membres nommés par décret du Président de la République. Trois membres sont désignés par le Président de la République, trois membres sont désignés par le président de l'Assemblée nationale et trois membres par le président du Sénat.

« Ils ne peuvent être nommés au-delà de l'âge de soixante-cinq ans.

« Le président est nommé par le Président de la République pour la durée de ses fonctions de membre du conseil. En cas d'empêchement du président, pour quelque cause que ce soit, la présidence est assurée par le membre du conseil le plus âgé.

« Le mandat des membres du conseil est de six ans. Il n'est ni révocable, ni renouvelable. Il n'est pas interrompu par les règles concernant la limite d'âge éventuellement applicables aux intéressés.

« Le conseil se renouvelle par tiers tous les deux ans.

« En cas de vacance survenant plus de six mois avant l'expiration du mandat, il est pourvu à la nomination, dans les conditions prévues au présent article, d'un nouveau membre dont le mandat expire à la date à laquelle aurait expiré le mandat de la personne qu'il remplace. Son mandat peut être renouvelé s'il a occupé ces fonctions de remplacement pendant moins de deux ans.

« Le Conseil supérieur de l'audiovisuel ne peut délibérer que si six au moins de ses membres sont présents. Il délibère à la majorité des membres présents. Le président a voix prépondérante en cas de partage égal des voix.

« Le Conseil supérieur de l'audiovisuel établit son règlement intérieur.

Article 5

« Les fonctions de membre du Conseil supérieur de l'audiovisuel sont incompatibles avec tout mandat électif, tout emploi public et toute autre activité professionnelle.

« Sous réserve des dispositions de la loi n° 57-298 du 11 mars 1957 sur la propriété littéraire et artistique, les membres du conseil ne peuvent, directement ou indirectement, exercer de fonctions, recevoir d'honoraires, sauf pour des services rendus avant leur entrée en fonctions, ni détenir d'intérêts dans une entreprise de l'audiovisuel, du cinéma, de l'édition, de la presse, de la publicité ou des télécommunications. Toutefois, si un membre du conseil détient des intérêts dans une telle entreprise, il dispose d'un délai de trois mois pour se mettre en conformité avec la loi.

« Le non-respect des dispositions de l'alinéa précédent est passible des peines prévues à l'article 432-12 du code pénal.

« Le membre du conseil qui a exercé une activité, accepté un emploi ou un mandat électif incompatible avec sa qualité de membre ou manqué aux obligations définies au deuxième alinéa du présent article est déclaré démissionnaire d'office par le conseil statuant à la majorité des deux tiers de ses membres.

« Pendant la durée de leurs fonctions et durant un an à compter de la cessation de leurs fonctions, les membres du conseil sont tenus de s'abstenir de toute prise de position publique sur les questions dont le conseil a ou a eu à connaître ou qui sont susceptibles de lui être soumises dans l'exercice de sa mission (...) ».

Source : Légifrance

En pratique , sur la base des informations recueillies par votre rapporteur spécial lors des auditions auxquelles il a procédé ainsi qu'au cours de la séance plénière du CSA du 18 mai 2004 à laquelle il a pu assister, il peut être fait état d'une action réellement indépendante , nonobstant la nomination de ses membres par les plus hautes autorités politiques nationales. A cet égard, les appartenances professionnelles peuvent apparaître davantage déterminantes.

En outre, par comparaison avec ses homologues étrangers le CSA dispose de moyens budgétaires et humains qui témoignent d'une volonté politique d'assurer le bon exercice de ses missions .

Dans la loi de finances pour 2004, les crédits du CSA s'élèvent à 32,7 millions d'euros ; cet organisme dispose de 224 emplois budgétaires (chiffre porté à 270 emplois budgétaires si l'on ajoute les 46 postes de salariés de Télédiffusion de France (TDF) devant être intégrés au CSA). Compte tenu de la population française, et en faisant abstraction du cumul dans plusieurs Etats des fonctions de contrôle de l'audiovisuel et des télécommunications par une même instance de régulation, le CSA français est l'une des instances de régulation de l'audiovisuel les mieux dotées . Le CSA peut ainsi exercer une réelle compétence technique, servie par l'implication et le professionnalisme de ses agents que votre rapporteur spécial a pu mesurer au cours de son contrôle sur place.

L'appréciation de ces moyens budgétaires conduit à s'interroger sur les nombreuses missions que le législateur a progressivement confiées au CSA.

2. Le rôle de régulation du CSA se traduit par la poursuite de nombreuses missions

a) Un large champ de missions

Le rôle de régulation du CSA peut se décliner en cinq champs de missions, suivant une distinction opérationnelle à laquelle procède le CSA :

«  - la délivrance des autorisations hertziennes pour les services de radio et de télévision privés, après appel aux candidatures, sur la base de critères fixés par la loi ;

«  - le conventionnement des chaînes du câble et du satellite : toute chaîne de télévision distribuée par câble et, en principe, toute chaîne française diffusée par satellite et toute chaîne extra-européenne diffusée sur Eutelsat doit être conventionnée ; la convention précise les obligations de chaque service, en application de la loi et des décrets 3 ( * ) ;

«  - le contrôle du respect des obligations : contrôle exhaustif des chaînes hertziennes, contrôle ponctuel des chaînes du câble et du satellite ; en cas de manquement, le CSA peut opérer une mise en demeure et dispose d'un pouvoir de sanction ;

«  - l'autorisation d'exploitation des réseaux câblés , sur proposition des communes ou groupements de communes qui ont autorisé leur établissement ;

« - la nomination des dirigeants des sociétés de l'audiovisuel public (France Télévisions, Radio France, RFO et RFI) ».

La nomination de dirigeants de sociétés de l'audiovisuel public relève ainsi non du gouvernement, mais d'une AAI dont les membres sont nommés et non élus. Les personnalités interrogées, à ce sujet, par votre rapporteur spécial ont émis des avis partagés, sans remettre en cause cette compétence du CSA dont l'exercice illustre plus particulièrement l'indépendance de ses membres vis-à-vis du pouvoir politique. Les divergences ont notamment porté sur le « rapport de forces » pouvant alors s'établir entre le CSA et le gouvernement, et sur la possibilité effective de sanction par le CSA d'un dirigeant qui n'aurait pas respecté les engagements pris lors de son choix par les membres du CSA.

Dans le cadre de ses missions, le CSA a été conduit à ouvrir certains débats de société qui ont ensuite dépassé le secteur de la régulation audiovisuelle. Interrogé par votre rapporteur spécial, M. Hervé Bourges, ancien président du CSA de 1995 à 2001, a ainsi cité le cas de la présence des « minorités visibles » à la télévision, débattu au sein du CSA dès 2000.

b) Une extension progressive des missions du CSA : l'exemple du projet de loi relatif aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle

Ces missions se sont progressivement enrichies de précisions sur le contenu du contrôle - par exemple, la protection des mineurs - et sa portée, dans un contexte d'augmentation du nombre de chaînes.

Ainsi, le projet de loi relatif aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle 4 ( * ) a permis de clarifier les compétences du CSA, recentrées sur les services de radio et de télévision (quel que soit le mode de diffusion, y compris Internet, sans inclure l'ensemble des services proposés sur Internet).

Dans son rapport pour avis en première lecture sur le projet de loi relatif aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle, notre collègue Louis de Broissia, rapporteur pour avis des crédits de la communication audiovisuelle à la commission des affaires culturelles, avait insisté sur ce recentrage des activités du CSA :

« Les évolutions (...) des secteurs de l'audiovisuel et des télécommunications conduisent :

« - en premier lieu, à recentrer les compétences du CSA sur l'ensemble des services de radio et de télévision, quels que soient les réseaux de communications électroniques utilisés. Il s'agit de clarifier les règles juridiques s'appliquant :

« * d'une part, aux supports de télécommunications, qui seront désormais tous soumis au contrôle de l'Autorité de régulation des télécommunications (ART), ce qui s'accompagnera d'une simplification et d'une harmonisation du régime applicable aux réseaux audiovisuels, aujourd'hui soumis à des règles distinctes selon les technologies employées ;

« * d'autre part, aux contenus audiovisuels diffusés, tous les services de radio et de télévision relevant désormais du contrôle du CSA ;

« - en second lieu, à préciser les missions du CSA, s'agissant en particulier de la protection de l'enfance et de l'adolescence ainsi que du pluralisme de l'information » 5 ( * ) .

Ces missions nouvelles sont susceptibles d'entraîner un impact budgétaire, et votre rapporteur spécial regrette qu'il n'ait pas été davantage pris en compte lors de la discussion de l'extension des compétences législatives du CSA , dans un contexte marqué par ailleurs par le renouvellement d'un tiers des autorisations de fréquence sur la bande FM d'ici 2006 (cf. encadré ci-dessous) .

L'extension des compétences législatives du CSA et leur impact budgétaire : l'exemple des dispositions du projet de loi relatif aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle

« I - Le nouveau pouvoir de règlement des différends

« L'article 36 du projet de loi crée dans la loi de 1986 un nouvel article 17-1 permettant au CSA de régler les différends relatifs « à la distribution d'un service de [radio ou de] télévision ». La décision du CSA devra intervenir dans un délai de deux mois, qu'il pourra porter à quatre mois. (...) Il s'agit là d'une compétence nouvelle pour le CSA (...).

« Il est difficile à ce stade d'apprécier l'impact budgétaire de cette mesure, qui sera lié au nombre de différends dont le CSA sera saisi. Il est à noter que le CSA continuera, en tout état de cause, à rendre des avis au Conseil de la concurrence sur les plaintes dont celui-ci sera saisi dans le secteur audiovisuel, dont le nombre ne devrait pas diminuer avec la création d'une procédure de règlement des litiges, les deux procédures ayant des objets très différents.

« II - L'audiovisuel extérieur

« L'article 37 du projet de loi modifie l'article 19 de la loi de 1986 pour permettre au CSA de solliciter « auprès des opérateurs de réseaux satellitaires toutes les informations nécessaires à l'identification des éditeurs de services transportés ». Cette disposition permettra au CSA d'intensifier la coopération engagée avec Eutelsat pour identifier les éditeurs des services extra-communautaires diffusés sans convention, au nombre d'une centaine.

« Il devra ensuite engager le conventionnement de ces chaînes puis assurer le contrôle de leurs programmes, ce qui se traduira par un surcroît significatif d'activité.

« III - Les autorisations hertziennes analogiques

« Les procédures d'appels aux candidatures vont être soumises à des contraintes plus lourdes, nécessitant un surcroît de travail pour le CSA :

« - si les autorisations « sont susceptibles de modifier de façon importante le marché en cause », le CSA devra procéder à une consultation publique avant le lancement de l'appel (article 31 de la loi de 198 rétabli par l'article 51 du projet de loi) ;

« - un délai de huit mois maximum devra s'écouler entre la date limite de dépôt des candidatures et la délivrance des autorisations (article 28-1 de la loi de 1986 modifié par l'article 42 du projet de loi).

« En outre, l'article 44 du projet de loi prévoit que les Comités techniques radiophoniques (CTR) pourront, à la demande du conseil, « participer à l'instruction des demandes d'autorisations mentionnées aux articles 30 et 30-1 concernant des services de télévision locale et participer à l'observation de l'exécution des obligations contenues dans les autorisations ». Cette faculté, si elle est largement mise en oeuvre, pourrait justifier un renforcement des moyens techniques et humains des CTR .

« IV - La radio numérique

« Le projet de loi prévoit un cadre juridique pérenne pour la radio numérique (articles 29-1 et 29-2, issus de l'article 44 bis). Ce nouveau cadre entraînera nécessairement une charge nouvelle pour le CSA (recherche de fréquences, consultation publique, lancement d'appels aux candidatures, instruction des demandes, négociation des conventions, délivrance des autorisations, contrôle des programmes, etc.).

« V - La gestion du spectre

« L'article 87 bis prévoit l'organisation par le CSA d'une consultation publique, dans les trois mois suivant la publication du projet de loi, en vue de l'élaboration d'un nouveau plan de fréquences pour les radios hertziennes analogiques ; la réflexion sur la planification des fréquences radiophoniques a d'ores et déjà donné lieu à la création d'un nouveau groupe de travail au CSA : FM 2006 (date d'échéance d'une grande partie des autorisations en cours) ; elle impliquera un très important travail technique pour rechercher les moyens d'optimiser la gestion de ces fréquences.

« A moyen terme, l'extinction de la diffusion de chaînes de télévision par voie hertzienne terrestre en mode analogique, programmée par le Sénat cinq ans après le lancement de la TNT, nécessitera également un très important travail de la part du CSA, pour apprécier si les conditions requises sont remplies : l'état de la couverture du territoire par ce mode de diffusion, la pertinence des choix technologiques (ce qui suppose l'examen de solutions alternatives, zone par zone) et l'information appropriée du public. Le CSA devra également apprécier le meilleur usage à réserver aux fréquences ainsi libérées, dont il demeurera attributaire, sauf décision contraire du Premier ministre.

« VI - Le régime des distributeurs de services

« L'article 34-3 résultant de l'article 60 du projet de loi reprend le principe (actuellement posé au 2° du II de l'article 34 et au 3 ème alinéa de l'article 34-2 mais demeuré lettre morte faute de décret d'application) selon lequel les distributeurs devront réserver une part suffisante à des chaînes indépendantes. Le gouvernement a lancé une consultation en vue de l'élaboration du décret d'application de cette disposition.

« Cela impliquera pour le CSA la mise en place d'un outil de suivi du capital des chaînes du câble et du satellite et de l'ensemble des distributeurs (câblo-opérateurs et opérateurs de bouquets satellitaires).

« Par ailleurs, les distributeurs de services de radio et de télévision par satellite devront effectuer une déclaration auprès du CSA et soumettre à celui-ci toute modification concernant les services distribués.

Source : CSA

Ayant interrogé les représentants de la direction du développement des médias, service du Premier ministre en charge des questions de communication, votre rapporteur spécial observe que la distorsion entre un volume d'activité croissant du CSA et une stagnation des moyens budgétaires alloués rend de plus en plus opportun un diagnostic sur les missions et les méthodes de l'autorité administrative indépendante.

D'une part, la vérification des obligations de production et de diffusion des chaînes dont le chiffre d'affaires est faible a été allégée. De même, le contrôle systématique des programmes des chaînes hertziennes - alors qu'il est procédé à un contrôle par sondage pour les autres chaînes - représente un déploiement de moyens exceptionnels, ayant peu d'équivalent dans le reste du monde 6 ( * ) , et permet d'envisager certains assouplissements.

D'autre part, la réglementation croissante et l'accroissement du nombre d'opérateurs impliquent un renforcement de certaines structures et une attention plus particulière portée à l'exercice de certaines activités.

c) L'impact de l'accroissement de l'activité du CSA sur son organisation interne

La diversité et le nombre de ses missions est de nature à conduire le CSA à devoir décider des moyens qu'il peut affecter à chacune d'entre elles , alors que la représentation nationale devrait pouvoir se prononcer sur les conditions d'exercice des missions qu'elle juge prioritaires, dans le cadre notamment de l'examen des crédits du CSA lors de la discussion du projet de loi de finances.

Trois exemples peuvent illustrer cet état de fait.

(1) Le contrôle des programmes pour la jeunesse

S'agissant du contrôle des programmes, le législateur a imposé un certain nombre d'obligations concernant les programmes pour la jeunesse . Ces obligations sont définies en des termes assez généraux : il est indiqué que ces programmes « favorisent l'épanouissement physique, mental et moral des enfants, et leur apportent des références utiles dans la construction de leur approche du monde » et que « les animateurs de ces programmes respectent le jeune public et n'exploitent pas son inexpérience et sa crédulité » . Dans ce domaine, TF1 s'est engagé à fournir un volume annuel d'au moins 1.000 heures. Le CSA a évalué ce volume de programmes à 1.309 heures en 2000, et Médiamétrie à 827 heures seulement, sur la base d'une appréciation différente des programmes qui inclut, pour le CSA, des programmes ciblés pour les adolescents ou les enfants et la famille, dont l'audience est jugée plus favorable. Votre rapporteur spécial en conclut que, si le législateur souhaite que le CSA renforce les moyens affectés à sa mission dans ce domaine, il doit pouvoir disposer d'indicateurs précis quant au respect exact de cette obligation par l'opérateur.

(2) Les demandes d'avis ou d'étude des présidents des assemblées

Par ailleurs, l'absence de document de référence présentant les différentes missions du CSA et les moyens consacrés à chacune d'elles, peut être de nature à expliquer que certaines compétences ne soient pas exercées. En particulier, le CSA a indiqué n'avoir été saisi, depuis 2000, d'aucune demande d'avis ou d'étude par le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat ou les commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat, alors que la loi du 30 septembre 1986 précitée ouvre une telle possibilité. Des changements en ce domaine devraient toutefois tenir compte de la charge d'activité courante du CSA, si cette mission devait être privilégiée.

(3) Le renforcement des moyens des comités techniques radiophoniques

Une réflexion mérite en outre d'être engagée en ce qui concerne les comités techniques radiophoniques (CTR).

Au nombre de 16 (12 en métropole et quatre outre-mer), les CTR participent à l'instruction des demandes d'autorisation des opérateurs radiophoniques à compétence locale et au contrôle du respect de leurs obligations. La fonction de veille et d'alerte du CSA est plus particulièrement développée s'agissant des territoires ultramarins. Il est actuellement envisagé d'étendre les compétences des CTR aux opérateurs de télévision locale.

Or, selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, les CTR sont des structures légères qui, en l'état, ne préfigurent pas une décentralisation du CSA (sur le modèle retenu notamment par certains Etats fédéraux, comme l'Allemagne). Les CTR emploient chacun quelques personnels rattachés au CSA (un secrétaire général et des conseillers techniques), la présidence étant exercée par un magistrat administratif indépendant du CSA. Dans ces conditions, un renforcement des CTR ne peut s'envisager que dans le cadre d'une réflexion globale sur la répartition et l'organisation des moyens au sein du CSA. Le lien hiérarchique entre le CSA et les CTR pourrait être réexaminé dans ce cadre, notamment en ce qui concerne les CTR situés outre-mer dont l'éloignement géographique peut renforcer l'autonomie sans leur garantir nécessairement les moyens d'une entière indépendance à l'égard des élus locaux.

Cette clarification des relations entre le CSA et les CTR apparaît d'autant plus nécessaire, s'agissant du CSA, que les moyens dont dispose le régulateur sont confortés par son autonomie administrative et financière.

Proposition n° 1 : lors de chaque extension des compétences législatives de régulation du CSA, conduire une étude d'impact budgétaire.

Proposition n° 2 : lors de l'examen des crédits du CSA en loi de finances, détailler les moyens consacrés par le CSA à l'exercice de ses différentes missions, sur la base d'indicateurs précis pour les principales chaînes de télévision et radios.

Proposition n° 3 : clarifier la répartition des compétences et des moyens budgétaires et humains entre le CSA et les CTR.

* 2 Décision du Conseil constitutionnel n° 84-173 DC du 26 juillet 1984.

* 3 Cette obligation ne concerne pas encore les chaînes diffusées par Internet haut débit ADSL (Asymetric digital subscriber line) ; elle ne s'applique pas aux services interactifs ne pouvant être qualifiés de services de télévision.

* 4 Les conclusions de la commission mixte paritaire sur ce projet de loi ont été adoptées par le Sénat le 3 juin 2004. Le Conseil constitutionnel a été saisi le 8 juin dernier.

* 5 Sénat, rapport n° 249 (2003-2004), p. 17.

* 6 Cette observation peut être plus particulièrement formulée en ce qui concerne le décompte des temps de parole des groupements politiques et de leurs représentants.

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