Pacte de stabilité et de croissance

Rapport d'information n° 277 (2004-2005) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 31 mars 2005

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• PRÉSENTATION GÉNÉRALE
  
• PREMIÈRE PARTIE :
  UN PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE MAL APPLIQUÉ ET DIFFICILEMENT APPLICABLE
  
  • I. LE DISPOSITIF COMMUNAUTAIRE EN MATIÈRE DE FINANCES PUBLIQUES
    
    • A. L'INTERDICTION D'UN DÉFICIT PUBLIC SUPÉRIEUR À 3 % DU PIB ET D'UNE DETTE PUBLIQUE SUPÉRIEURE À 60 % DU PIB
      
      • 1. L'article 104 du traité instituant la Communauté européenne : une sanction seulement en cas de déficit excessif
        
      • 2. La procédure des déficits publics excessifs
        
    • B. LES PROGRAMMES DE STABILITÉ : LE VOLET « PRÉVENTIF » DU PACTE DE STABILITÉ
      
      • 1. L'article 99 du traité instituant la Communauté européenne
        
      • 2. Le régime des programmes de stabilité
        
      • 3. La procédure d'alerte précoce
        
  • II. DES RÈGLES TROP PEU CONTRAIGNANTES EN PHASE HAUTE DU CYCLE
    
    • A. LA FRANCE HANDICAPÉE PAR L'AGGRAVATION DE SON DÉFICIT STRUCTUREL
      
      • 1. Un objectif de retour à l'équilibre sans cesse repoussé depuis 1999
        
      • 2. Une aggravation du déficit correspondant à celle du solde structurel
        
      • 3. La responsabilité de la précédente majorité
        
      • 4. Une analyse valable aussi pour l'Allemagne
        
    • B. UN PREMIER RÉAJUSTEMENT DES OBJECTIFS AUX RÉALITÉS ÉCONOMIQUES ET BUDGÉTAIRES EN 2002
      
      • 1. La proclamation de l'objectif de retour à l'équilibre en 2004
        
        • a) Le Conseil européen de Barcelone (mars 2002)
          
        • b) Le Conseil ECOFIN de Madrid (20 juin 2002) et le Conseil européen de Séville (21-22 juin 2002)
          
          • (1) Le Conseil ECOFIN de Madrid
            
          • (2) Le Conseil européen de Séville
            
      • 2. Un objectif qui ne pouvait être maintenu
        
      • 3. Le report décidé par l'Eurogroupe le 7 octobre 2002
        
  • III. L'EFFICACITÉ TRÈS LIMITÉE DU MÉCANISME DE SANCTIONS A POSTERIORI
    
    • A. LA MULTIPLICATION DES PROCÉDURES POUR DÉFICIT EXCESSIF
      
      • 1. La moitié des Etats membres de l'Union européenne ont fait ou font l'objet d'une telle procédure
        
      • 2. Le cas de la France et de l'Allemagne
        
    • B. LE DÉCLENCHEMENT DE LA PROCÉDURE RELATIVE AUX DÉFICITS EXCESSIFS CONTRE LA FRANCE ET L'ALLEMAGNE ET LA CRISE DE NOVEMBRE 2003
      
      • 1. Les recommandations adoptées par le Conseil
        
      • 2. Le Conseil « ECOFIN » du 25 novembre 2003
        
        • a) Les recommandations de la Commission européenne
          
        • b) Le Conseil n'avait compétence liée ni pour mettre la France en demeure de prendre certaines mesures, ni pour lui imposer des sanctions
          
      • 3. Les « conclusions » du Conseil du 25 novembre 2003
        
        • a) Le rejet des recommandations de la Commission européenne
          
        • b) L'adoption de « conclusions »
          
          • (1) Des « conclusions » non prévues par les textes
            
          • (2) Une « suspension » de la procédure ne répondant pas aux conditions juridiquement prévues
            
          • (3) L'obligation de réduire le déficit structurel de 0,8 point de PIB en 2004 (contre 1 point selon la proposition de la Commission européenne)
            
    • C. LES CONSÉQUENCES DE LA CRISE
      
      • 1. Le recours devant la Cour de Justice et la « victoire » du Conseil
        
        • a) La saisine par la Commission européenne de la Cour de Justice des communautés européennes
          
          • (1) Une action qui porte uniquement sur la procédure
            
          • (2) L'absence de véritable désaccord de fond
            
          • (3) La décision de la Commission européenne de saisir la CJCE était-elle opportune ?
            
        • b) L'arrêt de la Cour de Justice : une  « victoire » du Conseil
          
          • (1) Le Conseil avait le droit de ne pas adopter les recommandations de la Commission européenne
            
          • (2) L'annulation des conclusions du 25 novembre 2004
            
          • (a) Le Conseil n'avait le droit ni de suspendre la procédure de déficit excessif, ni de modifier les recommandations précédemment adoptées
            
          • (b) Une fausse « victoire » de la Commission européenne
            
          • (i) D'un point de vue juridique, la Commission européenne peut, à nouveau, présenter des recommandations au Conseil
            
          • (ii) Les recommandations du Conseil figurant dans les conclusions du 25 novembre 2003 demeurent politiquement valides
            
      • 2. Le pragmatisme de la nouvelle Commission : la communication de la Commission européenne du 14 décembre 2004
        
        • a) Selon une approche purement juridique, la France et l'Allemagne doivent toujours mettre fin à leur déficit excessif en 2004
          
        • b) La Commission européenne a retenu une interprétation pragmatique, qui n'empêche pas la France d'être toujours passible d'une mise en demeure
          
• DEUXIÈME PARTIE :
  VERS L'INSTAURATION D'UN SYSTÈME DE SURVEILLANCE MULTILATÉRALE METTANT L'UNION ET LES ÉTATS MEMBRES FACE À LEURS RESPONSABILITÉS
  
  • I. LE PLAFOND DE DÉFICIT PUBLIC MAINTENU À 3 % DU PIB AU PRIX DE QUELQUES ASSOUPLISSEMENTS
    
    • A. L'ÉLARGISSEMENT DE LA NOTION DE « CIRCONSTANCES EXCEPTIONNELLES »
      
      • 1. Une réforme relativement complexe
        
        • a) L'assouplissement de la notion de circonstances exceptionnelles stricto sensu est-il susceptible d'avoir des conséquences pratiques ?
          
          • (1) La réforme proposée
            
          • (2) Une mise en oeuvre rarissime ?
            
        • b) La prise en compte de « tous les autres facteurs pertinents » semble davantage susceptible d'être mise en oeuvre
          
        • c) La prise en compte des réformes des pensions, si elles introduisent un financement par capitalisation
          
      • 2. Un assouplissement dont le seul effet devrait être de permettre un dépassement temporaire de la limite maximale de déficit, si celui-ci reste « proche » de 3 % du PIB
        
    • B. L'ALLONGEMENT DE CERTAINS DÉLAIS
      
      • 1. L'élimination de certains effets pervers
        
      • 2. L'augmentation de 2 à 3 ans du délai maximal pour corriger le déficit excessif
        
        • a) La situation actuelle
          
        • b) La modification prévue
          
      • 3. La possibilité de la révision du délai initial
        
  • II. L'OCCASION MANQUÉE DE MIEUX TENIR COMPTE DE LA DETTE ET DU CYCLE ÉCONOMIQUE
    
    • A. LA DETTE INSUFFISAMMENT PRISE EN CONSIDÉRATION DANS LE CADRE DE LA PROCÉDURE POUR DÉFICIT EXCESSIF
      
      • 1. Faire de la dette un facteur essentiel : la réforme proposée par de nombreux économistes
        
      • 2. Une porte qui n'avait pas été fermée par la Commission européenne dans ses propositions de septembre 2004
        
      • 3. Selon le gouvernement, le solde public souhaitable varie entre - 3 % du PIB et l'équilibre, en fonction du taux d'endettement de l'Etat membre concerné
        
      • 4. Le taux d'endettement public pourrait être davantage pris en compte par les marchés financiers
        
    • B. L'ALERTE PRÉCOCE, UNE PROCÉDURE INADAPTÉE EN CAS DE CROISSANCE ÉCONOMIQUE FORTE
      
      • 1. Une procédure peu utilisée
        
      • 2. Une réforme modeste par le projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe
        
    • C. UNE DÉTERMINATION PLUS « INTELLIGENTE » DE L'OBJECTIF DE SOLDE PUBLIC À MOYEN TERME
      
      • 1. Une différenciation de l'objectif à moyen terme selon les Etats
        
        • a) Une mesure pertinente
          
        • b) Selon le Conseil, la cible de déficit public ne pourrait être supérieure à 1 % du PIB
          
        • c) Cette contrainte pour la détermination de la cible est-elle justifiée ?
          
          • (1) Une contrainte qui ne se justifie pas du point de vue de la soutenabilité des finances publiques
            
          • (2) Une contrainte qui semble découler du souci d'éviter que certains Etats membres aient un déficit public supérieur à 3 % du PIB
            
      • 2. La confirmation de l'objectif de réduction du déficit structurel de 0,5 point par an pour les Etats qui n'ont pas atteint cet objectif à moyen terme
        
      • 3. La prise en considération des réformes structurelles
        
        • a) Une prise en compte concernant les seules trajectoires d'ajustement
          
        • b) Une définition ambiguë de la notion de réforme structurelle ?
          
          • (1) La Commission européenne souhaitait retenir une définition stricte des réformes structurelles
            
          • (2) Une définition ambiguë ?
            
          • (3) Une attention particulière à la réforme des retraites
            
  • III. LE PACTE DANS LE PROJET DE TRAITÉ ÉTABLISSANT UNE CONSTITUTION POUR L'EUROPE
    
    • A. DES MODIFICATIONS MINEURES DES PROCÉDURES D'ALERTE PRÉCOCE ET DE DÉFICIT EXCESSIF
      
      • 1. La possibilité, pour la Commission européenne, d'adresser un avertissement à un Etat membre dans le cadre de la procédure d' « alerte précoce » ou en cas de déficit excessif
        
      • 2. Au Conseil, l'absence de vote de l'Etat concerné dans le cadre de la procédure d' « alerte précoce » et lors de la constatation d'un déficit excessif
        
      • 3. La nécessité d'une proposition de la Commission européenne pour que le Conseil décide d'un déficit excessif
        
    • B. UN DÉBUT DE RECONNAISSANCE DE LA ZONE EURO COMME CADRE JURIDIQUE PERTINENT
      
      • 1. Le vote, sur certaines mesures, des seuls Etats appartenant à la zone euro
        
      • 2. La reconnaissance de l'Eurogroupe
        
      • 3. L'adoption de l'euro par de nouveaux Etats
        
      • 4. Une précision relative au protocole sur les déficits excessifs
        
    • C. UNE DÉCLARATION, DÉJÀ CADUQUE, RELATIVE AU PACTE DE STABILITÉ
      
  • IV. UNE RÉFORME REPRENANT CERTAINES PRÉCONISATIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
    
    • A. LES POINTS D'ACCORD
      
      • 1. Point d'accord total : la nécessité de renforcer l'expertise économique
        
      • 2. Point d'accord sur le principe, mais pas sur la mise en oeuvre : la plus grande symétrie de la règle de déficit public maximal
        
      • 3. Points d'accord, dans le seul cas du volet « préventif » : prise en compte du cycle et de la dette publique
        
    • B. LES PROPOSITIONS NON REPRISES PAR LE CONSEIL
      
      • 1. Le rejet de la « règle d'or »
        
        • a) Une règle proposée par votre commission des finances
          
        • b) Une possibilité qui n'a pas été retenue par la Commission européenne et le Conseil
          
        • c) L'application des dispositions du traité en matière de prise en compte de l'investissement public
          
      • 2. L'absence de prise en compte de l'inflation
        
• TROISIÈME PARTIE :
  LES CONDITIONS TECHNIQUES ET POLITIQUES DU SUCCÈS DE LA RÉFORME
  
  • I. UN PRÉALABLE : RÉALISER UNE VÉRITABLE RÉFORME D'EUROSTAT
    
    • A. UNE INFORMATION STATISTIQUE À AMÉLIORER
      
      • 1. Une nécessité reconnue depuis plusieurs années
        
      • 2. La notification budgétaire grecque de septembre 2004
        
      • 3. Les récentes propositions de la Commission européenne
        
        • a) La communication du 22 décembre 2004
          
        • b) La mise en oeuvre de cette communication
          
          • (1) Le projet de règlement
            
          • (2) L'augmentation des capacités opérationnelles de la Commission européenne
            
          • (3) Des propositions à venir en matière de réforme des instituts nationaux de statistique
            
      • 4. Les principes adoptés par le Conseil européen des 22 et 23 mars 2005
        
    • B. COMMENT RENFORCER LA LÉGITIMITÉ D'EUROSTAT ?
      
      • 1. Rendre Eurostat indépendant de la Commission européenne, une fausse bonne idée ?
        
      • 2. Créer un « comité des sages » ?
        
  • II. PERMETTRE L'APPROPRIATION DU PACTE DE STABILITÉ PAR CHAQUE ETAT MEMBRE
    
    • A. LES RÉFORMES NATIONALES PRÉCONISÉES PAR LE CONSEIL EUROPÉEN
      
      • 1. L'instauration de règles nationales
        
      • 2. Un programme de stabilité pour chaque législature
        
      • 3. L'association des Parlements nationaux
        
        • a) Une nécessité reconnue depuis plusieurs années
          
        • b) Une nécessité soulignée par votre commission des finances
          
        • c) Un diagnostic partagé par la Commission européenne
          
        • d) Une proposition précisée par le Conseil européen
          
      • 4. L'abandon du projet d'instaurer des organismes indépendants chargés de surveiller la politique budgétaire
        
        • a) Une proposition de la Commission européenne
          
        • b) Un projet abandonné, à juste titre
          
    • B. COMMENT ACCROÎTRE CONCRÈTEMENT LE RÔLE DU PARLEMENT EN FRANCE ?
      
      • 1. Renforcer l'examen des programmes de stabilité
        
        • a) Les programmes de stabilité : quelques rappels
          
        • b) La programmation quadriennale associée au projet de loi de finances initiale
          
        • c) Faire du débat d'orientation budgétaire le lieu naturel d'un examen approfondi du respect des engagements européens de la France
          
        • d) Une proposition de la Commission européenne (non reprise par le Conseil) : placer les programmes de stabilité en amont des procédures budgétaires nationales
          
      • 2. Exploiter pleinement toutes les potentialités de l'article 88-4 de la Constitution
        
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• ANNEXE 1 : LA PROCÉDURE RELATIVE AUX DÉFICITS EXCESSIFS
  
• ANNEXE 2 : LE RAPPORT DU CONSEIL AU CONSEIL EUROPÉEN
  (20 MARS 2005)
  
• ANNEXE 3 : LES PERSONNALITÉS RENCONTRÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR GÉNÉRAL LORS DE SON DÉPLACEMENT À BRUXELLES