2. Des minima sociaux d'une grande diversité
a) Des montants variables
L'examen du montant des neuf minima sociaux existants montre que ceux-ci peuvent être classés en deux catégories :
- les minima servis aux personnes dont on n'attend pas qu'elles retournent rapidement au travail ont les montants les plus élevés et sont toujours au moins équivalents aux deux tiers du SMIC net : c'est le cas pour l'allocation supplémentaire vieillesse et pour l'allocation équivalent retraite, versées aux personnes âgées et qui sont respectivement égales à 66 % et 101 % du SMIC net.
On retrouve le même rapport de 66 % du SMIC net pour les minima servis aux personnes handicapées. Il convient enfin de noter que les minima servis aux parents isolés (API et allocation veuvage) entrent également dans cette catégorie, ce qui tend à conférer à ces allocations le caractère de « salaire maternel » ;
- les minima servis aux personnes en âge et en état - supposé - de travailler restent, en revanche, inférieurs à la moitié du SMIC net : il en est ainsi pour l'allocation d'insertion (33 % du SMIC net), le RMI et l'ASS (47 % du SMIC net). Ces montants, volontairement faibles, attestent que ces allocations sont conçues comme des revenus de solidarité temporaire ne devant pas remplacer durablement un revenu d'activité. La faiblesse des montants versés doit ainsi conduire les bénéficiaires à reprendre rapidement une activité professionnelle.
Comparaison des montants des divers minima sociaux
(en euros, au 1 er janvier 2005)
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Pour une personne seule... |
Pour un couple... |
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célibataire |
avec un ou plusieurs enfants |
sans enfants |
avec un ou plusieurs enfants |
|
|
Allocation d'insertion (AI) |
299,9 |
Idem |
Idem |
Idem |
|
Revenu minimum d'insertion (RMI) |
425,40 |
638,10 (1 enfant)
|
638,1 |
765,72 (1 enfant)
|
|
Allocation de solidarité spécifique (ASS) |
425,83 |
Idem |
Idem |
Idem |
|
Allocation veuvage |
529,84 |
Idem |
Idem |
Idem |
|
Allocation de parent isolé (API) |
542,06
|
722,75 (1 enfant)
|
- |
- |
|
Allocation supplémentaire d'invalidité |
599,5 |
Idem |
1075,42 |
Idem |
|
Allocation aux adultes handicapés (AAH) |
599,5 |
Idem |
Idem |
Idem |
|
Allocation supplémentaire vieillesse |
599,5 |
- |
1075,42 |
Idem |
|
Allocation équivalent retraite (AER) |
919 |
Idem |
Idem |
Idem |
Il reste qu' au sein d'une même catégorie, rien ne semble expliquer de façon rationnelle les différences de montant entre les prestations : si une certaine cohérence est assurée entre l'AAH, l'allocation supplémentaire invalidité et le minimum vieillesse, des différences, de l'ordre de quelques centimes (entre le RMI et l'ASS) ou de plusieurs dizaines d'euros (entre l'allocation veuvage et l'API) subsistent.
Ces différences témoignent d'abord de la diversité des modes d'indexation des différents minima sociaux. Ainsi, l'API est indexée sur l'évolution de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF) 4 ( * ) , alors que le RMI l'est directement sur les prix. Pour certaines prestations, comme l'ASS, il n'existe aucune règle préétablie.
Elles mettent également en lumière les revalorisations ponctuelles et sans vue d'ensemble des diverses prestations. En effet, l'existence de règles n'exclut pas les décisions de « coups de pouce » ou de gel. Tel est d'ailleurs le constat effectué par l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale dans son rapport 2003-2004 : « La BMAF a ainsi été gelée en 1997. La perte de pouvoir d'achat des prestations concernée n'a pas été rattrapée au cours des années suivantes. Ce gel explique que le niveau de l'API ait été réduit de deux points en euros constants par rapport à son niveau de 1990. A contrario, le RMI est trois points au-dessus de son niveau de 1990 grâce aux coups de pouce des années 1999 et 2001. »
Il reste que la diversité des montants bruts servis aux bénéficiaires ne peut pas, en tant que telle, servir de base à une revendication d'alignement des prestations sur le mieux disant. Cette diversité est, en effet, peu significative, compte tenu de la complexe combinaison des minima sociaux avec d'autres prestations et du poids de l'ensemble de ces transferts dans le revenu des bénéficiaires.
b) Des modalités différentes d'appréciation du plafond de ressources et des revenus permettant l'ouverture des droits
L'examen des modalités de fonctionnement des plafonds de ressources des différentes prestation fait une nouvelle fois apparaître deux catégories de minima sociaux, catégories qui ne recoupent d'ailleurs pas la première classification en fonction des montants servis :
- pour le RMI et l'API, le montant du plafond de ressources est identique au niveau maximal de la prestation : l'allocation est alors purement différentielle et complète simplement les ressources du ménage à hauteur du minimum garanti ;
- dans tous les autres cas, le plafond de ressources est plus élevé que la prestation servie : l'allocation est alors forfaitaire tant que le total des ressources de l'intéressé et de l'allocation reste inférieur au plafond . C'est seulement lorsque ce total dépasse le plafond que l'allocation devient différentielle.
Par ailleurs, si tous les minima sociaux sont des prestations sous conditions de ressources, celles-ci ne sont pas évaluées de la même façon d'une prestation à l'autre.
Ainsi, les prestations familiales sont exclues des ressources pour l'AAH et l'ASS mais incluses pour le RMI et l'API. De même, les allocations logement sont totalement exclues pour tous les minima sociaux sauf pour le RMI et l'API, pour lesquels un forfait est retenu, et pour l'allocation d'insertion. Egalement, les pensions alimentaires ou les prestations compensatoires versées par l'allocataire sont déduites du calcul des ressources pour l'allocation d'insertion ou l'ASS, mais pas pour le RMI ou l'AAH.
Les revenus d'activités sont aussi traités de façon différenciée : ainsi, alors qu'il existe un abattement permanent sur les revenus d'activité pour l'AAH, ou temporaire en cas de reprise d'activité pour l'API, le RMI et l'ASS, les autres minima sociaux n'en connaissent aucun.
La période de référence des revenus pris en compte varie par ailleurs entre trois et douze mois. L'AAH connaît un traitement particulier, puisque les revenus sont appréciés en référence à la dernière année fiscale connue.
Il convient enfin de noter que certains minima prévoient un mécanisme de neutralisation des ressources, et notamment des revenus d'activité, lorsqu'il est prouvé que leur versement est définitivement interrompu : c'est le cas pour l'allocation d'insertion, l'ASS et l'AER. Ce mécanisme est particulièrement important lorsque la période de référence des revenus pris en compte est longue, car il permet de ne pas faire référence à une situation financière du demandeur totalement périmée et, ce faisant, d'éviter les effets pervers de calendrier.
Modalités d'appréciation des ressources applicables aux différents minima sociaux
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Période de référence |
Revenu de référence |
Ressources exclues |
|
|
Allocation d'insertion (AI) |
12 derniers mois |
Revenus du foyer fiscal, avant abattements |
- prestations familiales
|
|
Allocation veuvage |
12 derniers mois |
Revenus professionnels, de remplacement et du capital de l'intéressé et du conjoint, y compris les donations de moins de 10 ans |
- prestations familiales
|
|
Allocation supplémentaire d'invalidité |
3 derniers mois |
Tous les revenus de l'intéressé et du conjoint, y compris les donations de moins de 10 ans |
- prestations familiales
|
|
Allocation de parent isolé (API) |
3 derniers mois |
Ressources personnelles de l'intéressé, y compris les pensions alimentaires, prestations familiales et allocations logement (dans la limite d'un forfait) |
- AES, PAJE, ARS
|
|
Allocation aux adultes handicapés (AAH) |
Année n-1 |
Revenus du foyer fiscal après abattements et déductions diverses |
- prestations familiales
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|
Allocation supplémentaire vieillesse |
3 derniers mois |
Tous les revenus de l'intéressé et du conjoint, y compris les donations de moins de 10 ans |
- prestations familiales
|
|
Revenu minimum d'insertion (RMI) |
3 derniers mois |
Ressources du foyer fiscal, y compris les indemnités de sécurité sociale, allocations chômage, prestations familiales, AAH et allocations logement (dans la limite d'un forfait) |
- PAJE (en partie), ARS, AES, majorations pour âge des
allocations familiales, bourses scolaires
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|
Allocation de solidarité spécifique (ASS) |
12 derniers mois |
Revenus du foyer fiscal, avant abattements |
- prestations familiales
|
|
Allocation équivalent retraite (AER) |
12 derniers mois |
Revenus du foyer fiscal, avant abattements |
- prestations familiales
|
Ces différences dans les bases ressources des différents minima sociaux mettent en lumière les philosophies différentes qui sous-tendent chacune des prestations. Ainsi, la référence à l'ensemble des revenus de la personne, y compris les donations de moins de dix ans, pour le bénéfice de l'allocation supplémentaire invalidité ou vieillesse ou celui de l'allocation veuvage est la marque d'une prestation encore inspirée par le droit de l'aide sociale qui prévoit effectivement la mise en oeuvre de l'obligation alimentaire et la récupération sur les successions.
A l'inverse, la référence au simple revenu fiscal déclaré, qu'il s'agisse du revenu avant ou après abattement, témoigne d'un glissement des minima sociaux du domaine de l'aide sociale vers celui de la protection sociale.
c) Une prise en compte plus ou moins accentuée de la composition du foyer
Le système français des minima sociaux a fait très largement le choix d'une prise en compte de l'existence de charges de famille pour apprécier les besoins des bénéficiaires de minima sociaux. Cette prise en compte est toutefois plus ou moins poussée selon les prestations : ainsi, la composition du foyer entre toujours en ligne de compte pour la définition du droit à la prestation mais avec des conséquences plus ou moins sensibles
Il existe en effet deux modalités de prise en compte des charges de famille : la modulation de la base ressources de la prestation et l'application de majorations pour conjoints et pour enfants au montant même de l'allocation. Or, notre système de minima sociaux combine ces deux modalités.
Cinq prestations sont simplement « conjugalisées » : il s'agit de l'allocation d'insertion, de l'allocation supplémentaire vieillesse, de l'allocation supplémentaire invalidité, de l'ASS et de l'AER. Leur plafond de ressources tient en effet compte de la présence d'un conjoint mais pas de celle d'enfants et le montant de la prestation ne varie pas en fonction de ces paramètres.
Ces prestations coïncident avec celles qui ne tiennent pas compte des prestations familiales dans leur base ressources : elles reposent donc sur le principe que les besoins des enfants sont couverts par ailleurs, par le biais des prestations familiales.
D'autres prestations sont « familialisées », c'est-à-dire tiennent compte de la présence d'enfants au sein du foyer. Parmi elles, on trouve deux catégories d'allocations :
- celles dont le montant et le plafond varient en fonction de la présence et du nombre d'enfants, comme le RMI et l'API : en contrepartie, les prestations familiales sont incluses dans leur assiette ;
- une allocation mixte, l'AAH, dont seul le plafond varie en fonction de la présence d'enfants à charge, sans que les prestations familiales soient pour autant incluses dans la base ressources.
Minima sociaux et prise en compte des configurations familiales
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La définition du droit |
La base ressources |
La prestation |
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La situation familiale définit le droit lui-même |
Les ressources familiales définissent le droit |
Les prestations familiales sont intégrées dans la base ressources |
Le plafond de ressources varie selon la composition familiale |
Le montant de la prestation varie selon la composition familiale |
|
|
AAH |
Non |
Ressources du conjoint et des enfants |
Non |
Oui |
Non |
|
AI |
Non |
Ressources du conjoint |
Non |
Oui |
Non |
|
ASS |
Non |
Ressources du conjoint |
Non |
Oui |
Non |
|
Minimum vieillesse |
Non |
Ressources du conjoint |
Non |
Oui |
Oui |
|
Minimum invalidité |
Non |
Ressources du conjoint |
Non |
Oui |
Oui |
|
RMI |
Non |
Ressources du conjoint et de toute personne à charge |
Oui, sauf majoration pour âge des allocations familiales, AES, ARS et forfait logement |
Oui |
Oui |
|
API |
Oui |
Ressources de toute personne à charge |
Oui, sauf AES, ARS et forfait logement |
Oui |
Oui |
|
Allocation veuvage |
Oui |
Ressources personnelles |
Non |
Non |
Non |
|
AER |
Non |
Ressources du conjoint |
Non |
Oui |
Non |
Source : « Minima sociaux, revenus
d'activité, précarité »,
rapport du
commissariat général du plan, mai 2000
Cependant, comme en matière de montant des prestations, il convient de remarquer que le poids accordé au conjoint et aux enfants à charge varie, au sein d'une même catégorie de prestation : ainsi, la majoration pour enfant de l'API est plus élevée de 53 euros que celle du RMI et cette différence, substantielle pour un tel niveau de revenu, ne semble pas justifiée par des besoins plus importants que pourraient avoir les enfants à charge d'une personne isolée.
* 4 La BMAF évolue en fonction de l'indice des prix hors tabac, avec régularisation au titre d'un éventuel écart entre la hausse des prix constatée au cours de l'année n-1 et le taux prévisionnel retenu en loi de financement de la sécurité sociale pour la même année.