EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 29 juin 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a entendu une communication de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, sur le contrôle budgétaire relatif à l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP).
M. Jean Arthuis, président , a rappelé que la communication d'étape, que M. Yann Gaillard, rapporteur spécial des crédits de la culture, allait présenter, était le fruit d'un travail de longue haleine, mené en application de l'article 58-1 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
Il a indiqué qu'aux termes de cet article, la Cour des comptes avait obligation de répondre aux demandes d'assistance formulées par le président et le rapporteur de la commission chargée des finances de chaque assemblée dans le cadre de sa mission d'évaluation et de contrôle. Il a précisé que, suite à sa demande en date du 21 janvier 2004, un magistrat de la Cour des comptes avait été nommé, le 3 février 2004, pour assister le rapporteur spécial.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a constaté que l'archéologie préventive ne concernait qu'environ 2.000 agents et ne représentait qu'un peu moins de 100 millions d'euros, mais n'en avait pas moins mobilisé, en trois ans, trois inspections générales, celle du ministère de l'économie et des finances, celle du ministère de l'intérieur et celle du ministère de la culture et de la communication.
Il a relevé qu'une nouvelle mission d'inspection interministérielle, intéressant le ministère de la culture et de la communication, le ministère de l'économie et des finances, et le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, venait d'être confiée à M. Langlois-Berthelot, inspecteur général des finances.
Il a souligné qu'après une longue période de stabilité, l'archéologie préventive avait donné lieu à trois réformes successives en 2001, 2003 et 2004, sans que les difficultés de ce secteur soient résolues, comme en témoignait son propre contrôle relatif au financement de l'archéologie préventive et de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP). Il a indiqué que cette mission lui avait été confiée au titre de l'article 57 de la LOLF et donnait lieu, pour la première fois au Sénat, à l'application de l'article 58-1 précité de la LOLF et que, dans cette perspective, M. Christian Sabbe, conseiller-maître à la Cour des comptes, avait été nommé pour l'assister.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a estimé qu'une « erreur stratégique » avait sans doute été commise en 2001 lors de la création de l'INRAP, compendium du système français comprenant une mésentente entre ministères, des incompétences administratives, des impôts complexes, des contestations des collectivités territoriales et une révolte des personnels compétents.
Il a précisé que la communication présentée ce jour était un rapport d'étape, réalisé dans l'attente des résultats de la nouvelle mission interministérielle d'inspection et de la mise en oeuvre des engagements pris par la direction de l'architecture, du patrimoine et de l'archéologie (DAPA), lors de ce contrôle budgétaire.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a ensuite retracé les principales étapes de l'évolution juridique de l'archéologie préventive. Il a rappelé que ses fondements juridiques avaient été posés par une loi du 15 octobre 1941, validée par l'ordonnance n° 45-2092 du 13 septembre 1945, prévoyant la protection des restes archéologiques et la compétence régalienne de l'Etat dans ce domaine.
Il a observé qu'il avait fallu attendre 1973 pour que soit créée l'association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN), chargée d'une mission de service public de préservation des vestiges archéologiques, dont le financement n'était toutefois pas assuré. Il a noté que la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive prévoyait de remplacer l'AFAN par l'INRAP, établissement public administratif doté d'un personnel sous contrat de droit public.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a estimé que la création d'un établissement public à caractère industriel et commercial aurait sans doute été plus appropriée. Il a ajouté que le système mis en place en 2001, fondé sur un double procédé de redevances portant, l'une sur le diagnostic, et l'autre sur les fouilles, était trop complexe. Il a rappelé que les prescriptions de recherches archéologiques préventives avaient augmenté de manière exponentielle, entraînant une vive contestation des communes.
Il a constaté qu'en 2002, lors de l'examen de la loi de finances pour 2003, un amendement avait été adopté à l'initiative de M. Daniel Garrigue, député, écrêtant la redevance de 25 %. Il a relevé que, dès lors, le financement de l'archéologie préventive n'était plus assuré.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a estimé que la loi n° 2003-707 du 1 er août 2003, modifiant la loi de 2001 précitée sur l'archéologie préventive, présentait l'intérêt certain d'ouvrir à la concurrence le marché des fouilles archéologiques.
Il a noté que les opérations de diagnostic, toujours prescrites par les DRAC, donnaient lieu au paiement d'une redevance unique, qu'il s'agisse de travaux soumis au code de l'urbanisme ou au code de l'environnement, que ces diagnostics soient ou non réalisés et que leur résultat soit ou non positif. Il a précisé que 30 % du produit de la redevance d'archéologie préventive devait alimenter le Fonds national d'archéologie préventive (FNAP), finançant les fouilles réalisées sur le terrain de pétitionnaires impécunieux.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a indiqué que les logements locatifs aidés par l'Etat et les constructions individuelles de personnes physiques étaient exonérés de la redevance. Il a noté que le souci de « mutualisation » des risques, concordant avec celui d'amélioration des recettes de l'INRAP, avait abouti à la définition d'une assiette d'imposition large, concernant tous les travaux effectués en sous-sol sur un terrain d'une superficie supérieure ou égale à 3.000 m². Il a observé que pour les travaux effectués en application du code de l'urbanisme, la base d'imposition, c'est-à-dire l'unité foncière, était sans rapport avec l'importance des travaux prévus, ce qui entraînait des cas d'imposition aberrante, où la redevance atteignait un niveau supérieur au coût du projet de construction.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a rappelé que la loi relative à l'archéologie préventive avait de nouveau été modifiée en 2004 par la loi du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement. Il a estimé que le nouveau régime tentait d'approcher de plus près la réalité physique des travaux, ceux relevant du code de l'urbanisme étant désormais taxés sur la base de la surface hors oeuvre nette (SHON), c'est-à-dire la surface habitable à tous les étages. Il a indiqué qu'à la surface ainsi définie étaient appliqués des taux d'imposition dépendant de la catégorie des constructions, prévus par l'article 1585 D du code général des impôts (CGI), pour la taxe locale d'équipement (TLE), la redevance étant égale à 0,3 % du montant obtenu. Il a considéré que l'adossement aux catégories prévues, pour le calcul de la TLE, induisait une certaine fragilité de l'ensemble du système, dans la mesure où cette taxe d'urbanisme faisait l'objet d'une réflexion visant à sa prochaine modification.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a noté que les travaux soumis à une étude d'impact ou à une autorisation administrative préalable étaient imposables, comme auparavant, sur la surface de leur emprise au sol, au prix de 0,32 euro par mètre carré.
Il a remarqué que l'imposition des travaux relevant du code de l'urbanisme avait été l'objet des plus vives contestations, les communes continuant, notamment en zone rurale, à contester la légitimité du système. Il a ajouté que l'administration de l'équipement - les directions départementales de l'équipement (DDE) - qui gérait cette partie du dossier, semblait plus efficace que les directions régionales des affaires culturelles. Il a indiqué, cependant, qu'elle se heurtait aujourd'hui à la problématique de la réforme de la TLE. Il a constaté que les travaux soumis à l'application du code de l'environnement ne rencontraient pas, pour leur part, d'opposition des aménageurs concernés.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a noté que la redevance s'appliquant aux travaux soumis au code de l'environnement, qui ne posait pas de problème d'acceptation, était pourtant la plus mal recouvrée des deux, en raison de la faiblesse administrative des DRAC.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a ensuite analysé la crise financière frappant le secteur de l'archéologie préventive. Il a considéré que les difficultés de liquidation de la redevance étaient à l'origine des problèmes financiers de ce domaine, et que ceux-ci avaient été aggravés par une gestion trop peu rigoureuse.
Il a rappelé que le produit de la redevance d'archéologie préventive aurait dû atteindre, selon les prévisions pour 2004, 70 à 80 millions d'euros, les DRAC traitant 20 % des dossiers de diagnostic, et recouvrant 80 % du produit de la redevance, les DDE connaissant 80 % des dossiers et liquidant 20 % du produit. Il a admis que les changements incessants de législation avaient contribué à retarder la mise au point d'un logiciel permettant aux DRAC de liquider la redevance sur les opérations relevant du code de l'environnement.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a indiqué que les dépenses annuelles totales de l'INRAP s'élevaient à 118 millions d'euros, dont 65 millions de frais de personnel.
Il a relevé que le FNAP, qui devrait bénéficier de 30 % du produit de la redevance selon les textes en vigueur et prendre en charge les fouilles occasionnées par la construction de logements locatifs aidés et de logements construits par des personnes physiques pour elles-mêmes, n'avait réalisé aucune opération en 2003 et en 2004, en raison du retard dans la parution des décrets et dans la nomination des membres de la commission chargée de définir les critères d'éligibilité. Il a observé qu'au 31 décembre 2004, le FNAP ne disposait que de 3,835 millions d'euros, et qu'en 2005 la différence perdurait entre la prévision budgétaire de 19,7 millions d'euros et la réalité des encaissements, limités à 0,7 million d'euro.
Il a annoncé que le ministre de la culture avait mandaté un cabinet d'étude privé, « Conjuguer », pour évaluer le rendement de la redevance d'archéologie préventive (RAP). Il a noté que le rapport remis en février 2005 concluait que la redevance modifiée en août 2004 avait un potentiel fiscal de 52,7 millions d'euros et un rendement net de 43 millions d'euros. Il a précisé que, dans la mesure où l'INRAP estimait son besoin de financement à 65 millions d'euros, il « manquait » entre 17 et 23 millions d'euros chaque année.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a remarqué que les délais de mise en place de la loi d'août 2004 et la possibilité laissée aux aménageurs de choisir entre deux modes de calcul de leur imposition (la « redevance 2003 » et sa version réformée 2004), expliquaient, en partie, la crise financière que traversait l'INRAP.
De même, il a rappelé que les excès de prescriptions des années 2001 et 2002 continuaient de peser sur les comptes de l'établissement public, la DAPA n'ayant demandé, qu'en 2003, aux services régionaux d'archéologie, de réguler le nombre de diagnostics prescrits.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a souligné qu'aux difficultés de perception de la redevance s'ajoutait la dérive de la gestion du personnel de l'INRAP, les conséquences de l'ouverture du marché des fouilles aux 42 services archéologiques territoriaux et entreprises agréés n'ayant pas été tirées et les effectifs de l'établissement public continuant à croître.
Il a rappelé que les agents de l'INRAP, désormais sous contrat public, ne pouvaient pas être détachés, tout au plus mis à la disposition, ce qui devrait induire une vigilance accrue lors de leur recrutement.
Il a indiqué que les différents tableaux chiffrés, examinés en détail, avec l'assistance du magistrat de la Cour des comptes, M. Christian Sabbe, révélaient des contradictions. Il a estimé que l'augmentation des personnels était avérée, les effectifs, en équivalent temps plein (ETP), passant de 1.585 dans le budget prévisionnel pour 2002, à 1.594 dans le budget prévisionnel pour 2003, puis à 1.753 dans le budget prévisionnel pour 2005.
Il a précisé que le nombre réel de personnes physiques, constaté en moyenne annuelle au 31 décembre, était revenu de 1.686 en 2002 à 1.553 en 2003, puis était passé à 1.749 en 2004, alors que les effectifs de l'AFAN étaient de 1.498 en moyenne annuelle.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a constaté que les dépenses de personnel s'élevaient ainsi à près de 65 millions d'euros dans le budget prévisionnel pour 2005, soit 56,7 % de dépenses prévues. Il a ajouté qu'en 2003, ces dépenses étaient de 53,21 millions d'euros et qu'elles n'atteignaient que 48 millions d'euros en 2002.
Il a indiqué qu'en 2002, le déficit de l'INRAP s'élevait à 11,5 millions d'euros, malgré le versement d'une avance remboursable du Trésor public de 23 millions d'euros.
Il a ensuite constaté qu'en 2003, un « accord d'auto assurance » avait été établi entre le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministère de la culture afin de compenser un déficit cumulé de 39 millions d'euros sur les deux premières années d'exercice de l'INRAP. Il a noté que le phénomène se poursuivait en 2004, une subvention du ministère de la culture à hauteur de 11,5 millions d'euros compensant les déficits des exercices antérieurs, aucune mesure de financement n'étant prévue pour le déficit de 2004 s'élevant à près de 12 millions d'euros.
Enfin, M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a indiqué qu'en 2005, après arbitrage ministériel, l'avance de trésorerie de 23 millions d'euros consentie à l'INRAP avait été transformée en prêt du Trésor public, remboursable sur 3 ans, chaque remboursement étant compensé par une subvention spéciale du ministère de la culture.
Il a ensuite annoncé que trois pistes de réforme se présentaient, dont aucune n'était, selon lui, pleinement satisfaisante.
Il a précisé que l'augmentation des recettes avait été envisagée avec beaucoup de méthode, par le cabinet d'études « Conjuguer », mais aboutissait à des impasses financières ou politiques. Il a noté que les mesures d'élargissement de l'assiette, visant à abaisser le seuil-plancher d'imposition au premier mètre carré, augmenterait la recette de 11 millions d'euros. Il a constaté que, dans le même temps, le nombre de dossiers à traiter par les DDE passerait de 7.000 à 300.000, avec pour conséquence un travail inutile pour un grand nombre de petites parcelles et des recouvrements impossibles ou non rentables. Il a ajouté que l'abaissement du seuil d'imposition à 300 m² était peu satisfaisant, car il conduisait à doubler le nombre de dossiers et à n'augmenter que de trois millions d'euros le produit de la redevance.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a rappelé que la suppression des exonérations d'imposition n'était pas raisonnable, la commission mixte paritaire du 21 juillet 2004 chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement ayant déjà écarté cette hypothèse.
Il a ensuite évoqué les perspectives de relèvement des taux de redevance, précisant que le nombre de redevables et la charge de travail des services restaient inchangés.
Il a précisé que l'augmentation de la redevance d'archéologie préventive à 0,5 % ou 0,6 % de la TLE, au lieu de 0,3 % pour les permis de construire, produirait des recettes supplémentaires de l'ordre de 10 à 15,8 millions d'euros. Il a estimé que cela correspondait à des hausses d'imposition de 60 % ou 100 %, qu'il a jugées insoutenables.
Il a ajouté qu'une augmentation de la redevance sur les permis de construire pourrait être combinée avec une hausse de la redevance applicable aux travaux soumis à l'application du code de l'environnement. Il a expliqué que le prix d'imposition de l'emprise au sol de ces travaux passerait alors de 0,32 à 0,48 euro par mètre carré, ce qui augmenterait de 20 millions d'euros le produit de la RAP. Il a relevé que la société « Conjuguer » proposait de plafonner cette hausse, tant il paraissait évident qu'elle n'était pas soutenable.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a ensuite estimé que l'hypothèse consistant à instaurer un prélèvement forfaitaire de 0,1 % de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ne pouvait être retenue.
Il a alors indiqué qu'il avait envisagé, après avoir rejeté les préconisations de la société « Conjuguer », de remplacer le diagnostic par un mécanisme assurantiel. Il a rappelé que la redevance d'archéologie préventive ne finançait, en fait, des diagnostics que pour 11 % des dossiers d'aménagement du sol, les prescriptions de fouilles ne concernant, pour leur part, que 16,8 % des diagnostics.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a alors exposé les caractéristiques du système d'assurance qu'il avait étudiées au cours de sa mission de contrôle.
Il a expliqué que pour les travaux soumis à l'application du code de l'urbanisme, qui étaient les seuls à poser problème, pouvait être mis en place un mécanisme prévoyant, après vérification sur la carte archéologique de l'existence d'un risque archéologique, la souscription d'une assurance permettant le financement du diagnostic, des fouilles et de la couverture du risque lié à l'arrêt de la construction, en cas de découverte archéologique.
Il a admis que cette idée, qui mériterait d'être approfondie, avait souffert de l'opposition passionnée des archéologues et surtout de l'état, encore partiel et informe, de la carte archéologique. Il a rappelé, à cet égard, que la réalisation de la carte archéologique était prévue par la loi de 2001 précitée et avait induit le recrutement par la DAPA de 80 personnes travaillant pour l'AFAN.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a indiqué que, lors de son déplacement en Italie, les 7 et 8 avril dernier, il avait constaté que la carte archéologique était utile, aussi bien aux services de l'Etat, les « surintendances », qu'aux constructeurs et aux archéologues eux-mêmes. Il a reconnu que dans ce pays, les vestiges remarquables affleuraient pratiquement à la surface du sol, et que la réflexion sur l'archéologie était beaucoup plus ancienne qu'en France.
Il a ensuite estimé que les réformes législatives s'étaient succédé à un rythme trop soutenu, qu'une grande incertitude pesait sur l'avenir de la TLE et qu'il convenait donc d'attendre l'automne pour présenter un rapport définitif. Il a recommandé d'envisager, dès le premier trimestre 2006, une audition de suivi de contrôle budgétaire afin de vérifier que les engagements pris par la DAPA avaient été suivis d'effet.
Il a indiqué que ceux-ci résultaient d'une demande expresse qu'il avait formulée lors d'une réunion tenue le 24 mai 2005, consacrée à la carte archéologique. Il a précisé que le premier objectif concernait l'accroissement des rentrées fiscales, à système juridique inchangé, par l'installation d'un logiciel adapté dans les DRAC, la formation des personnels, la nomination de responsables de la redevance au sein des DRAC, et l'application de deux circulaires sur les aménagements relevant du code de l'urbanisme, d'une part, et du code de l'environnement, d'autre part.
Il a observé que le second engagement de la DAPA semblait essentiel et portait sur la mise en place d'une politique archéologique volontariste. Il a relevé que celle-ci serait fondée sur des critères scientifiques et « engagerait », outre le ministère de la culture, le Conseil national de la recherche archéologique (CNRA) et les commissions interrégionales de la recherche archéologique (CIRA).
Il a indiqué que cette nouvelle politique de programmation archéologique préventive s'appuyait sur l'idée que la recherche archéologique ne présentait un intérêt par rapport à la préservation des vestiges archéologiques que si elle permettait de valider ou d'infirmer une hypothèse historique, technique ou scientifique nouvelle ; l'archéologie devant être définie en amont et non réalisée au « coup par coup » à l'occasion de chaque nouveau chantier.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a noté que le texte in extenso des engagements pris par la DAPA figurerait dans son rapport d'étape si la commission des finances voulait bien en autoriser la publication.
Enfin, il a annoncé qu'il avait été très favorablement impressionné par le système anglais, défini par l'instruction, dite « planning policy guidance », de 1990, qu'il avait découvert lors de son déplacement à Londres les 20 et 21 juin dernier. Il a précisé que ce système reposait sur la coopération des autorités locales, qui prescrivaient les fouilles, des aménageurs, qui finançaient l'archéologie, et des archéologues de terrain affiliés à une organisation puissante, l'Institut of field archaelogists (IFA). Il a observé que cette organisation ne coûtait à l'Etat que 0,5 million de livres, pour un marché de l'archéologie représentant chaque année 40 à 50 millions de livres, alors qu'avant la réforme de 1990, l'Etat dépensait 4 à 5 millions de livres, ce qui constituait l'intégralité du marché.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a estimé que les leçons tirées du système britannique paraissaient plus utiles, à ce stade, qu'une énième réforme législative. Il a jugé que l'INRAP devait faire l'objet d'une « décentralisation fonctionnelle », une unité scientifique nationale de haut niveau étant maintenue et les effectifs de l'établissement public étant plafonnés. Il a rappelé que l'INRAP comptait des agents de valeur, et avait à sa tête un président scientifique et une directrice générale dont la compétence et la bonne volonté devaient être saluées, même si elles ne leur avaient pas permis, à ce jour, de combler les erreurs du passé, dans lesquelles les pouvoirs publics, le législateur compris, avaient leur part de responsabilité.
Un large débat s'est ensuite instauré.
M. Jean Arthuis, président , a souhaité savoir si les autorités politiques et administratives gérant le secteur de l'archéologie préventive se souciaient de la diminution des dépenses et des effectifs de l'INRAP.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a estimé que ce n'était certainement pas leur priorité.
Répondant à l'invitation de M. Jean Arthuis, président, M. Christian Sabbe a indiqué que les documents financiers et comptables qu'il avait examinés ne traduisaient pas un tel objectif. Il a précisé que le projet d'établissement de l'INRAP, document de programmation de moyen terme, prévoyait le développement de l'activité et des moyens de l'établissement public.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a remarqué que les réponses au questionnaire qu'il avait adressé au ministère de la culture traduisaient l'absence de concertation et de coordination entre la DAPA et l'INRAP. Il a souligné l'importance des engagements qu'il avait demandé à la DAPA de prendre, en matière de programmation de la politique archéologique préventive notamment.
M. Jean Arthuis, président , a estimé que la communication présentée à la commission devait trouver une traduction concrète. Il a souhaité qu'une séance mensuelle réservée de l'ordre du jour du Sénat, prévue par l'article 48-3 de la Constitution, permette d'interroger le ministre de la culture et de la communication sur les suites qu'il entendait donner aux recommandations du rapporteur spécial.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a souscrit à cette proposition.
M. Henri de Raincourt a félicité le rapporteur spécial pour la qualité et l'intérêt de sa communication. Il a considéré qu'aucune nouvelle modification législative ne devait être envisagée tant que des options politiques claires n'auront pas été définies au plan national. Il a estimé que la France ne devait pas mener une politique archéologique préventive supérieure à ses moyens. Il a souhaité que des priorités guident l'action des services de l'Etat et de l'INRAP.
Enfin, il a fait part de l'action qu'il menait, au plan local, afin de réduire les délais trop longs imposés par l'INRAP et d'améliorer la qualité de la prestation fournie.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a précisé qu'il avait justement demandé à la DAPA d'assigner des objectifs précis en termes de recherches archéologiques préventives aux services et à l'opérateur de l'Etat. Il a indiqué que certains archéologues souhaiteraient mener des campagnes de fouilles extensives, mais que le vice-président du CNRA, et la DAPA ne souscrivaient pas à cette tentation.
M. Paul Girod , faisant référence à la logique de résultat prévue par la LOLF, a souhaité savoir si une évaluation objective de l'activité de l'INRAP était menée.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial , a indiqué que le CNRA et les CIRA veillaient à la qualité des travaux de fouille menés, en contrôlant les rapports de fouille remis. Il a rappelé que ces rapports, prévus par la loi, étaient désormais produits dans les délais prescrits.
M. Jean Arthuis, président , a retenu le principe de consacrer une séance mensuelle réservée de l'ordre du jour au suivi du contrôle du financement de l'archéologie préventive et de l'INRAP. Evoquant notamment la qualité de l'assistance fournie par la Cour des comptes, il a estimé que la procédure prévue par l'article 58-1 de la LOLF était validée par la grande qualité de la communication que le rapporteur spécial avait présentée et s'en est tout particulièrement félicité.
La commission a donné acte, à l'unanimité, à M. Yann Gaillard, rapporteur spécial, de sa communication et décidé d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information d'étape.
Mme Nicole Bricq a, enfin, tenu à relever le contexte particulier dans lequel avait été adopté la « loi du 15 octobre 1941 », soulignant que cette dernière ne tirait sa force juridique que de la validation opérée par l'ordonnance du 13 septembre 1945.