Les sept piliers de la sagesse budgétaire

2. Un scepticisme non dépourvu de fondements

Le scepticisme des institutions communautaires sur le programme de stabilité 2006-2008 semble malheureusement justifié , comme l'indique le tableau ci-après.

Les dépenses dans le programme de stabilité 2006-2008 : comparaison avec la tendance de la dernière décennie

(en %, croissance en volume)

Catégorie d'administrations publiques	Moyenne de 1994 à 2004	Objectif du programme de stabilité 2006-2008	Ecart	Explications figurant dans le programme de stabilité	Remarques	Appréciation
Etat	1,4	0,2 (0,0 en comptabilité budgétaire)	-1,2	Réformes structurelles, dont mise en oeuvre de la LOLF Réduction de 0,5 % par an en valeur des dépenses primaires hors fonction publique	L'Etat éprouve des difficultés à réduire de manière significative ses effectifs. Dans ce contexte, les perspectives démographiques liées au départ à la retraite deviennent défavorables pour les dépenses de l'Etat, en raison de la part croissante des crédits de pension.	Programmation optimiste, sauf mise en oeuvre de réformes volontaristes
Collectivités territoriales	3,4	1,8	-1,6	Investissement dynamique en 2005-2006, puis décélération Montée en charge du plan handicap et des transferts de compétence liés à la décentralisation Charges d'intérêt stables	Les compétences devant être décentralisées correspondent à environ 1 point de PIB	Programmation optimiste
Sécurité sociale	2,3	1,7	- 0,6
Dont : assurance vieillesse	2,4 (1)	2,7	+ 0,3	Arrivée des premières générations du baby-boom à la retraite En 2006, fin de la montée en charge de la mesure de départs anticipés prise dans la réforme des retraites	La réforme de 2004 devrait accroître légèrement les dépenses jusqu'en 2008	Programmation plausible
Dont : assurance maladie	3,8 (2)	2,1	-1,7	Impact de la réforme de 2004 évalué à 11 milliards d'euros (0,7 point de PIB) à l'horizon 2007, soit une réduction de la croissance des dépenses de 2 points par an de 2005 à 2008	La direction de la prévision évalue cet impact à 3,5 milliards d'euros (0,2 point de PIB) à l'horizon 2007, soit une réduction de la croissance des dépenses de 0,6 point par an de 2005 à 2008	Programmation optimiste ?
Ensemble des administrations publiques	1,9	1,2	-0,7	-	-	Programmation optimiste

(1) 1997-2003
(2) 1998-2003
Sources : Insee, programmes de stabilité, commission des comptes de la sécurité sociale

a) Un volontarisme nécessaire dans la maîtrise des dépenses de l'Etat

C'est de l'Etat qu'est attendu le plus gros effort en termes de maîtrise de la dépense publique dans la programmation 2006-2008. Dans ce contexte, le départ à la retraite d'un nombre très significatif de personnels joue tout à la fois comme un risque majeur et comme une opportunité. L'opportunité consiste à pouvoir redéployer, avec souplesse, sans « coût social », les structures de l'Etat en fonction de l'évolution de ses missions. Le risque majeur serait de ne pas saisir cette opportunité : à effectifs constants, les charges de pensions constituent un facteur majeur de dérive de la dépense.

Les mesures de régulation budgétaire, si elles ont pu conduire à de bons résultats à court terme, liés à des nécessités conjoncturelles, ne peuvent être l'instrument d'une réduction durable, en termes relatifs, du périmètre de l'Etat. A moyen terme, la maîtrise de la dépense de l'Etat ne peut advenir que si des réformes structurelles sont mises en oeuvre . Des outils existent : loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), introduisant une logique de performance, stratégies ministérielles de réforme, imaginant des évolutions dans la structure étatique. Encore faut-il articuler ces deux approches...

Comme le souligne la Cour des comptes dans son rapport préliminaire sur l'exécution des lois de finances pour 2004, « seule, une stratégie ambitieuse de réforme de l'administration de l'Etat et de ses actions, sans recours à la débudgétisation des difficultés sur les autres administrations publiques, peut permettre de sortir de cette impasse ».