3. L'évolution à moyen terme du solde structurel : quelques ordres de grandeur
a) Une amélioration d'ici à 2008 de l'ordre de 1 point de PIB, et non de 2 points de PIB, comme le prévoit le programme de stabilité ?
Compte tenu de ces incertitudes, on peut se demander si la réduction du déficit structurel de 2004 à 2008 sera bien de 2,1 points de PIB, comme le prévoit le programme de stabilité.
Il est possible de distinguer plusieurs scénarios d'évolution du solde structurel, conformément au graphique ci-après.
Réduction du déficit structurel par rapport à l'année 2004, selon différents scénarios
(en points de PIB)
Les scénarios 3 et 4 supposent une croissance du PIB de 2,1 % par an en moyenne 45 ( * ) (2,5 % selon les scénarios 1 et 2), et les scénarios 2 à 4 une croissance potentielle de 2,1 % par an (2,25 % selon le scénario 1). Les scénarios 2 à 4 supposent en outre l'absence de mesure structurelle sur les recettes.
Sources : programme de stabilité 2006-2008, calculs de votre commission des finances
Le programme de stabilité 2006-2008 retient un scénario ambitieux, qui aurait pour effet de réduire le déficit structurel de 2,1 point de PIB de 2004 à 2008.
Votre commission des finances a examiné trois scénarios alternatifs.
Contrairement à celui du programme de stabilité, ces scénarios (n os 2 à 4) ne prennent pas en compte la « soulte EDF », de l'ordre de 0,4 point de PIB , versée en 2005 au fonds de réserve pour les retraites (FRR) par la caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG). Il s'agit en effet d'une mesure exceptionnelle, qui, selon la réforme du pacte de stabilité décidée par le Conseil européen des 22 et 23 mars 2005, doit être « neutralisée » lors de l'évaluation du solde structurel.
Le premier de ces scénarios ( scénario n° 2 ) reprend les autres hypothèses du programme de stabilité. Il conduit à une réduction du déficit structurel inférieure en 2008 de 0,4 point à la prévision du programme de stabilité (1,7 point de PIB, contre 2,1 points de PIB selon le programme de stabilité), ce qui permet de mettre en évidence un paradoxe : le gouvernement a implicitement considéré que des mesures exceptionnelles sur les recettes permettraient de « reconduire » chaque année l'amélioration du solde structurel suscitée en 2005 par la « soulte » EDF.
Comme cela a été indiqué ci-avant, le gouvernement a reconnu l'irréalisme de cette hypothèse dans ses prévisions économiques de mars 2005. Bien qu'il n'y mentionne pas d'estimation du solde structurel, il considère que celui-ci serait quasiment stable en 2006, avec une amélioration de seulement 0,1 point de PIB 46 ( * ) .
Autrement dit, il est probable que, même si le gouvernement parvenait à maîtriser les dépenses publiques comme il le souhaite, l'amélioration du solde structurel d'ici à 2008 serait inférieure d'environ 0,4 point de PIB à la programmation.
Les deux derniers scénarios (n° 3 et 4) supposent que les dépenses publiques augmentent plus rapidement que la prévision du programme de stabilité (1,2 % par an en volume) :
- dans le scénario n° 3 (scénario « moyen »), elles augmentent de 1,6 % par an, et le déficit structurel n'est plus réduit que de 1,1 point de PIB en 2008 ;
- dans le scénario n° 4 (scénario « au fil de l'eau), elles augmentent de 1,9 % par an, ce qui correspond à la croissance observée depuis dix ans, et le déficit structurel ne diminue plus que de 0,5 point d'ici à 2008.
Ces calculs montrent le danger d'un scénario de croissance des dépenses publiques « au fil de l'eau », qui aurait pour effet de maintenir le déficit structurel quasiment inchangé. Pour réduire le déficit structurel sans augmenter les prélèvements obligatoires, il est indispensable d'infléchir significativement la croissance de la dépense publique.
Par ailleurs, si l'on considère que, parmi les scénarios « volontaristes », le scénario n° 3 est le plus vraisemblable, la réduction du déficit structurel de 2004 à 2008 serait, au mieux, de l'ordre de 1 point de PIB, et non de 2 points de PIB, comme le prévoit le programme de stabilité.
* 45 Dernières prévisions à long terme de la revue Consensus Forecasts (avril 2005) : 1,9 % en 2005, 2,1 % en 2006, 2,3 % en 2007, 2,2 % en 2008.
* 46 Le gouvernement prévoit en outre qu'en 2005 l'amélioration du solde structurel hors soulte serait non de 0,2 point de PIB, comme le prévoit le programme de stabilité, mais de 0,4 point de PIB, grâce à une augmentation plus forte que prévu des de la composante non discrétionnaire des recettes hors prélèvements obligatoires. Cette modification, qui n'est pas explicitée par dans les prévisions économiques de mars 2005, n'est pas prise en compte par les présentes simulations, qui ont pour base le programme de stabilité.