D. VERS UNE « ÉGALITÉ DES DROITS » ENTRE CES DEUX ORDRES DE JURIDICTION ?
1. Une réponse différenciée pour les juridictions judiciaires que la Cour de cassation ne gère pas
Votre rapporteur spécial a exposé précédemment que pour les juridictions financières et les juridictions administratives, le Premier président de la Cour des comptes et le vice-président du Conseil d'Etat étaient ordonnateurs principaux pour leurs ordres de juridiction respectifs, assurant leur gestion administrative et financière. Les budgets des ordres de juridiction en cause sont « négociés » par le Premier président de la Cour des comptes et le vice-président du Conseil d'Etat. Ceci explique, en tout état de cause, que « juridiction suprême » et « juridictions inférieures » figurent dans un seul et même programme, qu'il s'agisse, d'une part, du Conseil d'Etat, des cours administratives d'appel et des tribunaux administratifs ou, d'autre part, de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes.
La situation est, de ce point de vue, différente pour les juridictions judiciaires. En effet, la Cour de cassation ne gère pas les autres juridictions judiciaires, qu'il s'agisse, notamment, des cours d'appels, des tribunaux de grande instance ou d'instance. La gestion des juridictions , comme votre rapporteur spécial l'exposera plus loin à propos de la déconcentration des crédits dans le cadre de la LOLF, s'effectue au niveau de l'administration centrale et de celui des cours d'appel, par l'intermédiaire des services administratifs régionaux (SAR).
Le maintien de l'ensemble des juridictions de l'ordre judiciaire (Cour de cassation y compris) dans un seul programme n'est donc pas fondé sur une « unité de gestion » de celles-ci, « sous la houlette » de la Cour de cassation.
D'une certaine manière, sur un plan strictement technique, le regroupement des programmes des juridictions financières et des juridictions administratives semble ne devoir produire qu'un « effet d'optique », les modes de gestion de celles-ci ne paraissant pas devoir évoluer sensiblement, sous les réserves exposées plus loin 18 ( * ) concernant l'aménagement prévu de certaines règles de gestion.
En revanche, « le départ » des juridictions administratives de la mission « justice » brouille sensiblement le message de la LOLF, en suscitant des interrogations légitimes de la part des juridictions judiciaires.
Votre rapporteur spécial, comme l'ensemble de votre commission des finances, a, dès l'an dernier, souligné la nécessité de « sortir » la Cour des comptes du « giron de Bercy », compte tenu de sa nouvelle mission de certification des comptes de l'Etat. Encore une fois, les moyens du certificateur ne peuvent dépendre du bon vouloir du certifié et les règles en vigueur de gestion des juridictions financières peuvent en effet plaider pour leur regroupement avec la Cour des Comptes au sein d'un même programme, même si ces règles pourraient évoluer.
Toutefois, le « départ » des juridictions administratives, qui semble ne devoir changer que peu de choses à leur gestion quotidienne, ne peut que semer le trouble au sein des juridictions judiciaires, au moment de la pleine entrée en vigueur de la LOLF, qui devrait, au contraire, être l'occasion de centrer l'effort sur une meilleure gestion et une meilleure performance.
Votre rapporteur spécial tient à marquer son attachement à l'indépendance de l'autorité judiciaire, constitutionnellement protégée et favorisée par la volonté des magistrats. Il doute que l'allocation des moyens par la chancellerie puisse constituer un obstacle réel et durable à l'indépendance de magistrats déterminés. Les éventuelles tentations, de la part du pouvoir central, pour « étouffer » la liberté d'appréciation des magistrats peuvent utiliser d'autres canaux .
En revanche, une amélioration de la gestion et de l'utilisation des moyens alloués par les juridictions paraît de nature, grâce aux économies réalisées, à renforcer ces moyens, dans le respect de l'effort des contribuables.
Tel est l'axe de la LOLF. La justice ne peut que gagner en indépendance par une gestion plus performante et économe en moyens .
2. Une extension aux juridictions judiciaires des règles particulières de gestion envisagées pour les juridictions administratives et financières
Lors de l'audience solennelle précitée de la Cour des comptes, le 9 mai 2005, le Premier ministre a fait connaître les lignes directrices du régime financier spécifique applicables aux trois programmes de la nouvelle mission « conseil et contrôle de l'Etat ».
Le prochain régime des juridictions financières et administratives (ainsi que du Conseil économique et social) a été exposé dans les termes.
« Le régime financier spécifique applicable à ces programmes sera fixé par une lettre que j'adresserai aux responsables de chacun d'entre eux, ainsi qu'aux ministres concernées et ce régime dérogera au droit commun.
« Il témoignera de l'autonomie de discussion dont doivent bénéficier ces institutions dans leur relation avec le ministère des finances.
« Il témoignera également de conditions favorables à une gestion sereine en cours d'exercice. La Cour des comptes, comme le Conseil d'Etat, bénéficiera d'une exonération de mise en réserve et les programmes concernés feront, dans leur ensemble, l'objet de dispositions spécifiques en matière de gestion budgétaire.
« Que tous voient dans cette décision la volonté du président de la République et du gouvernement de faire de leur indépendance un élément fondamental du bon fonctionnement de la République ».
En réponse aux interrogations exprimées par les magistrats, M. Dominique Perben, alors Garde des Sceaux, ministre de la justice, a indiqué, le 23 mai 2005, que le Premier ministre lui avait exprimé son accord « pour poser le principe qu'il n'y ait plus de gel imposé aux juridictions judiciaires, au même titre que pour les juridictions administratives et financières ».
En d'autres termes, un même régime financier spécifique sera accordé aux juridictions financières, administratives et judiciaires, les protégeant de mesures de gel parfois déstabilisatrices pour leur gestion surtout quand le « dégel » intervient en fin d'exercice, et pas toujours très transparentes, pour celles-ci comme pour le Parlement.
En l'état actuel des informations dont dispose votre rapporteur spécial, ce régime portera essentiellement, outre la régulation budgétaire, sur le contrôle financier. Selon la chancellerie, à propos de ce dernier point, il s'agirait non d'un régime explicitement dérogatoire mais d'une « application des dispositions les plus souples » du décret n° 2005-59 du 27 janvier 2005 relatif au contrôle financier au sein des administrations de l'Etat.
Pour le surplus, c'est-à-dire pour l'essentiel, la LOLF s'appliquera pleinement et dans des conditions égales aux juridictions financières, administratives et judiciaires.
Ceci démontre clairement que la traduction de leurs spécificités dans le régime budgétaire des juridictions financières, administratives et judiciaires n'est pas liée à la création d'une mission particulière . Rien n'empêcherait, dans ces conditions, la « réintégration » du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » dans la mission « justice », tout en préservant la solution retenue pour l'ensemble des juridictions administratives, fondée sur le rôle de certification des comptes de l'Etat dévolu à la Cour des comptes.
* 18 Voir le point 2 du présent D.