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III. DÉCONCENTRATION OU RECONCENTRATION ?

A. UNE LOGIQUE DE DÉCONCENTRATION ENGAGÉE DEPUIS 10 ANS

1. La création de services administratifs régionaux (SAR)

En un peu plus de 20 ans, le processus de gestion des juridictions a subi des évolutions sensibles qu'il convient de garder en mémoire au moment où la mise en oeuvre de la LOLF suscite des interrogations.

Jusqu'en 1983, les magistrats étaient assistés de greffiers titulaires de charges soumis à une gestion de droit privé.

Les moyens de fonctionnement des juridictions étaient alloués par les collectivités territoriales, à savoir les communes pour les tribunaux d'instance et les départements pour les tribunaux de grande instance.

Seule l'activité juridictionnelle au sens strict relevait de l'Etat.

A la suite de la vague de décentralisation du début des années 1980, l'Etat a « fonctionnarisé » les greffes et pris en charge l'ensemble de l'administration des juridictions. Une école nationale d'application des greffes (ENAG) a été créée pour assurer la formation des greffiers.

C'est en 1996 qu'a été fait le choix d'une gestion déconcentrée des juridictions au niveau des cours d'appel. A cet effet, les chefs de cour ont reçu l'appui d'une nouvelle structure de gestion, le service administratif régional (SAR).

Les SAR sont composés de fonctionnaires de justice dont l'action est animée par un coordinateur. Seuls les SAR des cours d'appel de Paris et de Rennes sont assurés par des magistrats.

Le SAR est chargé d'assister les chefs de cour (premier président et procureur général) dans les domaines du budget, de l'informatique, de la gestion des ressources humaines, de l'immobilier et de la formation. Il coordonne la gestion administrative et financière des juridictions du ressort de la cour d'appel.

C'est sur la base d'une circulaire ministérielle que les SAR ont été créés, sans que, depuis, un décret ait « consolidé » cette structure.

Puis, dans la perspective de la mise en oeuvre de la LOLF, un décret n° 2004-435 du 24 mai 2004 (article R. 213-30 du code de l'organisation judiciaire) a fait du premier président et du procureur général de chaque cour d'appel des ordonnateurs secondaires conjoints pour les dépenses et les recettes des juridictions de leur ressort, en lieu et place des préfets, à l'exception des dépenses et recettes d'investissement. Leur signature peut être déléguée conjointement, sous leur responsabilité, à un même magistrat ou fonctionnaire de catégorie A de la cour d'appel. Ce transfert d'ordonnancement secondaire est d'ores et déjà en vigueur dans les 9 cours d'appel faisant l'objet d'une expérimentation de globalisation des crédits de personnel et de fonctionnement19(*). Il sera étendu à l'ensemble des cours d'appel à partir du 1er janvier 2006.

Les chefs de cour reçoivent donc la compétence pour mandater les dépenses des juridictions du ressort, via les SAR, qui doivent donc créer à cet effet une cellule d'ordonnancement secondaire. Le transfert de compétence des préfectures vers les cours d'appel est opéré sans transfert de personnel, ce qui soulève un problème sur lequel votre rapporteur spécial reviendra. Les SAR devront, de plus, désormais gérer les frais de justice et les dépenses d'aide juridictionnelle qui, précédemment, sous le régime des crédits évaluatifs, ne faisaient pas l'objet d'un ordonnancement secondaire.

De plus, les chefs de cours acquièrent la qualité de personne responsable de marché (PRM) pour leur ressort.

La LOLF apparaît donc comme poursuivant un mouvement de déconcentration amorcé depuis quelques années.

Pour autant, la culture administrative et budgétaire des services déconcentrés de la justice est donc assez récente, il n'existe pas de tradition ancienne de gestion.

2. Une accentuation du mouvement avec la LOLF

a) Les expérimentations de globalisation des crédits

Pour anticiper l'application de plusieurs dispositions de la LOLF, les ministères ont été invités à engager des expérimentations de globalisation des crédits.

A la chancellerie, la direction des services judiciaires a organisé une expérimentation en 2004 dans le ressort de la cour d'appel de Lyon et étendue celle-ci en 2005 à huit nouveaux ressorts de cours d'appel.

Cette expérimentation répond à plusieurs objectifs :

- approfondir la déconcentration et accroître les responsabilités incombant aux acteurs locaux ;

- réaliser un pilotage des moyens dans le cadre d'une dotation globale, incluant dépenses de personnel, crédits de fonctionnement et frais de justice, les chefs de cours pouvant procéder à des arbitrages au sein de cette enveloppe ;

- tester les nouvelles modalités de dialogue de gestion, tant avec la chancellerie qu'avec les arrondissements judiciaires (juridictions du ressort du tribunal de grande instance) ;

- préfigurer les processus et outils de gestion globalisée des moyens, de pilotage de la masse salariale et du plafond d'emplois et de mesure de la performance ;

- pour les frais de justice, qui deviennent limitatifs dans le cadre de l'expérimentation, mise en place d'une comptabilité des engagements ainsi qu'une analyse de ceux-ci et de nouveaux circuits de dépenses (paiement par la régie des mémoires inférieurs à 2.000 euros et mandatement par l'ordonnateur secondaire au-delà de cette somme) ;

- mise en oeuvre expérimentale par les chefs de cours de leurs compétences en termes d'ordonnancement secondaire20(*) et de personne responsable de marchés ;

- amélioration des performances, tant par rapport au passé qu'en comparaison avec les cours d'appel non expérimentales ;

- la direction des services judiciaires apporte le soutien nécessaire aux cours d'appel en leur procurant conseils et outils de pilotage ;

- l'expérimentation fait l'objet de bilans périodiques ;

- les cours d'appel expérimentales sont associées aux travaux de concertation engagés à l'échelon central dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF dans l'ensemble des juridictions judiciaires.

Les dotations globales des cours d'appel expérimentales ont été, dans le cadre de la loi de finances pour 2005, inscrites sur un chapitre particulier (37-30 : expérimentations locales : dotations globalisées) et trois articles relatifs respectivement aux dépenses de personnel (article 10), dépenses de fonctionnement (article 20) et frais de justice (article 30). L'expérimentation ne porte par sur les crédits suivants : informatique, action sociale, réparations civiles, aide juridictionnelle, subventions, équipement, opérations immobilières importantes.

Pour les frais de justice, une réserve de 15 millions d'euros est conservée en administration centrale, pour faire face aux dépassements liés à des affaires exceptionnelles ou à une évolution de l'activité (dans son volume ou sa nature). La réserve ne sera débloquée dans ces hypothèses qu'après examen contradictoire de la consommation des crédits.

Le plafond d'emploi est calculé en équivalents temps plein (ETP) rémunérés. On notera à ce sujet que les modalités d'intégration dans ces plafonds des agents non titulaires recrutés sur crédits n'ont pas encore, dans le cadre de la LOLF, été complètement déterminées.

La dotation de frais de justice a été déterminée sur la base des dépenses 2003 majorées de la moyenne des pourcentages d'augmentation en lois de finances pour 2004 et 2005.

Les dotations globales ne sont, en principe, pas abondables, sauf circonstances non prévisibles (revalorisation du point de la fonction publique, revalorisations indiciaires non prévisibles, mesures indemnitaires non prévisibles, événements exceptionnels). L'abondement éventuel serait réalisé par utilisation de la réserve de 5 % des crédits de personnel constituée en administration centrale.

Les cours d'appel doivent constituer une réserve pour aléas de 5 % des crédits délégués de fonctionnement et de frais de justice. Sauf événement imprévu, le déblocage n'est pas possible avant le second semestre 2005.

La gestion des crédits délégués est effectuée par les chefs de cour dans le respect des règles relatives à la fongibilité asymétrique (les gestionnaires peuvent « déplacer » des crédits, à l'intérieur d'un programme, sous la réserve de ne pas majorer les dépenses de personnel).

L'exécution des dépenses de personnel relève de la compétence de la cour d'appel expérimentale pour l'ensemble des juridictions de son ressort. Le SAR assure comme actuellement la gestion financière des personnels et constitue la seule interface avec la trésorerie générale en matière de rémunération.

Les frais de déplacement et les crédits d'entretien immobilier continuent d'être gérés au niveau de la cour d'appel pour l'ensemble des juridictions du ressort.

Les autres crédits de fonctionnement (fonctionnement courant) sont répartis par les chefs de cour entre les arrondissements judiciaires après concertation en conférence budgétaire régionale. Les chefs d'arrondissement judiciaire sous-répartissent l'enveloppe de l'arrondissement entre les juridictions de leur ressort après concertation en conférence budgétaire d'arrondissement. Ces crédits sont ensuite gérés par chaque juridiction du ressort.

S'agissant des frais de justice, ils feront l'objet d'un suivi budgétaire et comptable grâce à l'utilisation des outils de suivi mis à disposition des cours expérimentales par la chancellerie.

Les répartitions sont faites par cour d'appel, puis par arrondissement judiciaires et par juridictions, après conférence budgétaire, sur la base de l'exécution des gestions des derniers exercices clos.

En cas de dépassement des crédits de frais de justice, la réserve pour aléas constituée au niveau régional sera utilisée prioritairement. Le cas échéant, il pourrait être fait appel à la réserve nationale (crédits non délégués par l'administration centrale).

L'échelon de la cour d'appel constitue le niveau de mise en oeuvre de la fongibilité des crédits au sein de la dotation globale, les chefs de cour ayant été considérés comme l'échelon pertinent de programmation des moyens.

L'expérimentation de la fongibilité asymétrique s'entend notamment comme suit :

- pour les actes de gestion, la direction des services judiciaires expose son calendrier annuel des mutations et des sorties d'école ;

- les chefs de la cour d'appel doivent faire connaître à l'administration centrale, dès le début de l'année, la localisation des emplois équivalent temps plein entre les juridictions de leur ressort. Cette localisation est ensuite intégrée dans l'outil de gestion partagé des emplois. Elle doit nécessairement prendre en compte la répartition de l'effectif réel du ressort au 31 décembre 2004 et faire l'objet d'une concertation au sein du comité technique paritaire régional ;

- de même, l'utilisation du plafond d'emplois, lorsqu'elle est de nature à entraîner des répercussions sur la gestion au plan national (par exemple le recrutement d'un contractuel sur un emploi qui est susceptible de diminuer la disponibilité des emplois utilisés pour l'organisation des recrutements au niveau national), doit faire l'objet d'une information préalable de l'administration centrale ;

- les chefs de cour ont, dans la limite de leur enveloppe de crédits, une totale liberté de recruter des agents non titulaires, sous réserve qu'il s'agisse de recrutements dont l'impact financier n'excède pas l'exercice budgétaire considéré et que leurs décisions de recrutement soient conformes à la politique générale de résorption de l'emploi précaire.

Les règles statutaires et de compétences doivent évidemment être respectées.

Les marges de manoeuvre sur les dépenses de personnel déléguées à la cour d'appel peuvent abonder les dotations de fonctionnement et de frais de justice dans les conditions suivantes :

- les chefs de cour transmettent à l'administration centrale leur proposition de modification des dotations de chacun des articles considérés, accompagné de l'avis du contrôleur financier déconcentré sur la « soutenabilité » budgétaire de la réduction des crédits de personnel ;

- cette proposition est instruite par l'administration centrale, au vu de l'évaluation précise de la dépense de rémunération principale, indemnitaire et de charges et prestations sociales transmise par la cour d'appel et de la prévision d'exécution au titre des frais de justice.

Dès validation, le redéploiement de crédits s'effectue par une remontée des crédits de personnel non consommés vers le niveau central puis une nouvelle délégation à la cour d'appel du montant de ces crédits sur ceux de fonctionnement et de frais de justice.

Le dialogue de gestion, tant entre la chancellerie et les cours d'appel qu'entre ces dernières et les arrondissements judiciaires est organisé selon une périodicité trimestrielle.

Un suivi de gestion (relation des crédits consommés avec les objectifs fixés) est assuré selon la même périodicité et selon une procédure administrative déterminée par un protocole signé par l'administration centrale et chaque cour d'appel. Ce suivi, ainsi que celui de la performance, démontrent que la « liberté de gestion » accordée aux acteurs locaux demeure étroitement surveillée.

Les cours d'appel devront présenter un rapport annuel de performance dont le contenu correspond aux prescriptions de l'article 54 de la LOLF, en vue de l'élaboration du projet de loi de règlement.

b) Un handicap pour l'indépendance des juridictions ?

La compétence pour l'ordonnancement des dépenses est donc transférée du préfet aux chefs de cour. Cette compétence sera donc exercée conjointement par le premier président et le procureur général de la cour d'appel, ce qui signifie, comme on l'a déjà vu, une obligation de « gestion en commun » et donc un accord sur celle-ci entre le siège et le parquet. Concrètement, la charge nouvelle de l'ordonnancement sera supportée par les SAR, dont les effectifs n'ont malheureusement pas, jusqu'à présent, fait l'objet d'un ajustement (voir ci-après, point B de la partie III).

Les traitements, ordonnancés par la chancellerie, étaient jusqu'à présent payés par les préfectures. Cette charge est également transférée aux SAR.

Enfin, les frais de justice et d'aide juridictionnelle feront désormais l'objet d'un ordonnancement dans le cadre du régime limitatif de leurs crédits.

De prime abord, le nouveau régime pourrait sembler plus protecteur pour l'indépendance des juridictions, dont les moyens cesseront de « dépendre » des préfectures.

En réalité, le contrôle exercé par les SAR pourrait s'avérer moins formel que ne l'était celui des préfets, moins impliqués, par définition, dans la gestion des juridictions.

* 19 Angers, Basse-Terre, Colmar, Versailles, Bordeaux, Lyon, Metz, Pau et Nîmes.

* 20 La signature d'ordonnateur est délégable à un magistrat ou un fonctionnaire de catégorie A de la cour d'appel. Cette compétence s'applique à l'ensemble des crédits de personnel de fonctionnement et d'intervention (recettes et dépenses).