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B. DES CONSÉQUENCES DIVERSEMENT APPRÉCIÉES

1. Une réponse aux doutes des magistrats et greffiers : le renforcement du dialogue de gestion.

Certains magistrats entendus par votre rapporteur spécial se sont interrogés sur la légitimité des greffiers en chef 21(*) pour assurer, certes sous l'autorité des chefs de cour, la gestion des juridictions du ressort, du moins pour procéder aux arbitrages de crédits, élément déterminant les moyens de chaque juridiction du ressort. La plupart des magistrats n'ont cependant pas exprimé de telles interrogations, eu égard à la priorité qu'ils accordent à leurs tâches juridictionnelles, ainsi qu'au dévouement perceptible et à la compétence des personnels des SAR.

Les chefs de cour, à Paris en particulier, ont regretté que le renforcement des responsabilités et des charges des personnels de SAR n'ait pas été accompagné de mesures d'encouragement en leur faveur, ce qui les conduit parfois à des demandes de mobilité vers des postes moins « lourds » en responsabilités et charge de travail. Ils ont aussi observé que les insuffisances en personnel de gestion dans les arrondissements judiciaires (juridictions situées dans le ressort d'un tribunal de grande instance), tant sur le plan quantitatif que sur celui de la formation, conduisaient à transférer de facto l'essentiel du « poids » de la gestion vers les SAR.

Il est d'ailleurs possible que le sentiment d'une reconcentration au bénéfice des SAR, exprimé par certains magistrats corresponde, à cet état de fait : un renforcement des capacités de gestion des tribunaux de grande instance serait sans doute de nature à apaiser certaines craintes. Il est nécessaire que l'arrondissement judiciaire « fasse le poids » et puisse ainsi contribuer à un dialogue de gestion renforcée avec les SAR.

Les chefs de cour, à Paris, ont suggéré la mise en place de conseils régionaux de gestion constitués des chefs de cour et de juridictions, du coordinateur du SAR et des chefs de greffe chargés des cellules de gestion des arrondissements judiciaires. Il est vrai que, sur un plan informel, les responsables de gestions des juridictions ont généralement pris l'habitude de se concerter, politique appelée à se développer dans le cadre d'une gestion déconcentrée des crédits.

Votre rapporteur spécial a tenu à recueillir le sentiment des coordinateurs et personnels exerçant au sein des SAR des cours d'appel de Versailles, d'Aix-en-Provence et de Paris. Son premier sentiment est que ces acteurs de terrain témoignent d'une réelle volonté de répondre aux changements de procédure induits par la LOLF, quelle que soit la difficulté de la tâche, ce point méritant d'être souligné.

En revanche, coordinateurs et personnels exerçant dans ces SAR expriment quelques inquiétudes quant aux moyens dont ils disposent pour répondre au « défi » qui leur est lancé.

Ils déplorent, en particulier, une information insuffisante et tardive. Ainsi, la circulaire de la chancellerie du 30 mai 2005, relative aux modalités de préparation des budgets des cours et juridictions a-t-elle été diffusée effectivement le 7 juin 2005, et ce, sans aucune explication ou commentaire de la chancellerie. La simple prise de connaissance de ce document suppose plusieurs heures de lecture.

Les agents des SAR regrettent l'insuffisance de leur formation, en particulier pour ce qui est de l'ordonnancement secondaire, précédemment assuré par les préfectures. Ils déplorent des outils informatiques inadaptés aux nouveaux processus, et, en particulier, le défaut de chaîne informatique de gestion depuis les arrondissements judiciaires jusqu'à la chancellerie via les SAR.

La chancellerie semble désarmée pour « soutenir » les SAR, dont le bon fonctionnement repose d'abord sur la bonne volonté et la motivation de ses agents.

Les SAR réclament, comme les magistrats, un renforcement des moyens de gestion dans les arrondissements judiciaires afin de pouvoir déléguer dans de meilleures conditions à ces derniers. Il ne s'agit donc pas pour eux de chercher à s'immiscer dans la conduite des juridictions.

Ils estiment, en particulier celui de Paris, que la crainte d'une reconcentration à la faveur de la LOLF repose d'abord sur l'inconnu que représente celle-ci. Il s'agirait d'une réaction psychologique. Les plus grosses juridictions, celles qui expriment le plus une telle crainte, sont, en réalité, trop importantes pour pouvoir sérieusement redouter une immixtion trop importante des cours d'appel à la faveur de la LOLF.

Plus fondamentalement, le dialogue de gestion pourrait conjurer le risque de reconcentration. Celui-ci, qui devrait connaître assez peu de modification en la forme, va changer surtout dans son esprit. Il s'agira de passer d'une logique de simple répartition de la dotation vers un dialogue budgétaire fondé sur les moyens nécessaires et la performance réalisée. Une concertation au plan national aura permis, en premier lieu, une nécessaire répartition entre cours d'appel. Ensuite, des conférences d'arrondissements judiciaires déboucheront sur des conférences de juridictions. Un dialogue devrait donc permettre une meilleure répartition des moyens disponibles entre les juridictions.

Il s'agit de substituer au traditionnel partage de dotation une réelle demande de crédit, « justifiée au premier euro » et ajustée par un dialogue de gestion rénové.

En revanche, s'agissant des marchés publics, la complexification de la législation et de la réglementation justifie la « remontée » des compétences au niveau des cours d'appel, ce point ne paraissant pas, à ce stade, soulever d'interrogations.

2. Un transfert non compensé des charges d'ordonnancement

Les SAR entendus par votre rapporteur spécial ont tous fait valoir que le transfert vers eux des charges d'ordonnancement assurées précédemment par les préfectures n'avait pas été accompagné d'un transfert correspondant de personnel.

Selon les estimations des chefs de cour, ce transfert représenterait environ 300 équivalents temps plein. En réalité, les besoins correspondant concernent surtout les grosses juridictions.

S'ajoute à ce handicap en termes d'emplois, celui de la formation : les personnels des préfectures connaissent bien le processus, pas ceux des SAR.

Votre rapporteur spécial estime que cette question devra faire l'objet d'un réexamen.

2. La fongibilité des crédits et les BOP

Les budgets opérationnels de programme (BOP), constituent une « déclinaison locale » du programme.

Le budget opérationnel de programme (BOP)

Le budget opérationnel de programme (BOP) regroupe la part des crédits d'un programme mise à la disposition d'un responsable identifié pour un périmètre d'activité (une partie des actions du programme par exemple) ou pour un territoire (une région, un département...), de manière à rapprocher la gestion des crédits du terrain.

Le BOP a les mêmes attributs que le programme : c'est un ensemble globalisé de moyens associé à des objectifs mesurés par des indicateurs de résultat. Les objectifs du budget opérationnel de programme sont définis par déclinaison des objectifs du programme.

Source : guide méthodologique pour l'application de la LOLF (ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale, Cour des comptes, Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP)

Pour le programme « justice judiciaire », 41 BOP seront constitués22(*).

Il y aura donc une cohérence certaine entre l'ordonnancement secondaire confié aux chefs de cour et le BOP dirigé par les mêmes. On imagine mal des périmètres distincts.

Le BOP créé au niveau des tribunaux de grande instance, voire des plus importants d'entre eux, serait porteur de certaines incohérences. Il pourrait déboucher sur une rupture de la solidarité de gestion au sein des cours d'appel et conduire à des régimes budgétaires différents selon les juridictions. En outre, le montant des crédits ne peut constituer un argument en faveur de la constitution de BOP. Ainsi, 50 % des crédits du TGI de Paris sont cristallisés sur les dépenses incompressibles.

Donc, l'ordonnancement et le dialogue de gestion, d'une part avec les arrondissements judiciaires et, d'autre part, avec la chancellerie, resteront « calés » sur une seule circonscription, celle de la cour d'appel.

Les unités opérationnelles de programme (UOP) constituent les « sous-ensembles » des BOP. Pour ce qui est du programme « justice judiciaire », peu de précisions ont, jusqu'à présent, été apportées. Peut-être pourrait-il y avoir un UOP par tribunal de grande instance.

La fongibilité asymétrique des crédits - qui permet au gestionnaire des transferts de crédit à l'intérieur d'un programme, sous la réserve de ne pas majorer les crédits de personnel - sera pratiquée par le responsable du programme « justice judiciaire », à savoir le directeur des services judicaires du ministère de la justice.

Certains chefs de juridictions ont regretté une telle situation, estimant que la LOLF aurait pu permettre une meilleure responsabilisation des acteurs de terrain. Ils auraient préféré que la fongibilité intervienne au niveau des BOP.

En réalité, il convient de prendre en considération la responsabilité de gestion, confiée par la LOLF au responsable de programme qui devra en rendre compte notamment au Parlement.

Ceci étant, le responsable d'un BOP devra formuler ses demandes qui devront ensuite être arbitrées par le responsable de programme. Ce dernier devrait être conduit à entendre des demandes exprimées localement si, globalement, elles ne tendent pas à la majoration de l'enveloppe de crédits.

Il faut souhaiter cependant que des procédures de dialogue soient simplifiées, afin que la fongibilité asymétrique ne contribue pas au développement d'une « bureaucratie lolfienne ».

* 21 Sauf dans les cours d'appel de Paris et de Rennes, les SAR sont coordonnés par des greffiers en chef.

* 22 Un pour chacune des 35 cours d'appel et pour les tribunaux supérieurs d'appel de Mayotte et de Saint-Pierre et Miquelon. Les autres BOP concernent : le CSM, la Cour de cassation, le Casier judiciaire national et l'Ecole nationale des greffes (ENG). L'Ecole nationale de la magistrature (ENM) est un établissement public bénéficiant déjà d'une autonomie de gestion.