IV. LA MESURE DE LA PERFORMANCE : EXEMPLE OU CONTRE-EXEMPLE DE L'ASSOCIATION DES ACTEURS DE TERRAIN À LA MISE EN oeUVRE DE LA LOLF ?
A. UNE ASSOCIATION INSUFFISANTE DES ACTEURS DE TERRAIN
1. Les plaintes des magistrats
Des magistrats entendus par votre rapporteur spécial, ainsi que les organisations syndicales, ont déploré n'avoir pas été suffisamment associés à l'élaboration de la stratégie, des objectifs et des indicateurs de performance du programme « justice judiciaire ».
Les magistrats se sont interrogés essentiellement sur la signification des « indicateurs de qualité », s'agissant des décisions judiciaires . Ils se sont demandés si les spécificités de la justice avaient été suffisamment prises en compte et si le taux d'infirmation en appel était un critère de qualité 23 ( * ) . En outre, les magistrats se sont inquiétés de la sanction du non respect des indicateurs de performance : les difficultés vont-elles entraîner une réduction des moyens ? Enfin, l'accent a été mis sur les caractéristiques particulières de certaines juridictions, comme celle de Paris, spécialisée dans de nombreux contentieux « lourds », pour laquelle les délais de jugement ne pouvaient valablement être comparés à ceux d'autres juridictions.
Les acteurs de terrain ont-ils été suffisamment associés à l'élaboration des indicateurs de performance ? Cette question a été évoquée par notre collègue Jean Arthuis, président, dans un rapport d'information 24 ( * ) , en écho à une observation de notre collègue Yves Détraigne, rapporteur pour avis de la commission des lois sur les crédits de la justice.
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Une association insuffisante des acteurs de terrain « Ainsi, le Syndicat de la magistrature, l'Union syndicale des magistrats et les syndicats de personnels des greffes ont exprimé à notre collègue de la commission des lois leur regret « de ne pas avoir été consultés à l'occasion de la définition des indicateurs, jugeant paradoxal de vouloir mobiliser les personnels sans les associer à la mise en oeuvre des modalités de l'évaluation ». « Pour illustrer les conséquences préjudiciables d'un défaut d'association des acteurs de terrain, le rapport pour avis de notre collègue Yves Détraigne, rapporteur de la commission des lois sur les crédits de la justice - services judiciaires, rejoignant ainsi une observation de votre rapporteur spécial formulée dans son dernier rapport budgétaire, souligne une anomalie relevée par le Syndicat de la magistrature dans l'indicateur n° 4 de l'objectif n° 1 du programme « Justice judiciaire » de la mission « Justice ». « Cet indicateur mesure le taux de requêtes en interprétation, en rectification d'erreurs matérielles et en omission de statuer. Bien qu'il se rapporte à des erreurs objectives, (...), cet indicateur n'évalue pas de manière pertinente la qualité des décisions juridictionnelles, compte tenu de la proportion élevée des requêtes de cette nature qui sont formulées à des fins dilatoires par la partie perdante. « Il serait, en effet, plus pertinent que la mesure de la performance porte sur le taux de requêtes ayant effectivement abouti à une rectification d'erreur matérielle. (....) « A partir de cet exemple ciblé, votre commission des finances souligne l'importance d'associer étroitement les différents acteurs de terrain à la mise en oeuvre de la LOLF, notamment dès l'élaboration des objectifs et indicateurs de performance. Comment pourraient-ils être ensuite pleinement partie prenante de la mesure de la performance, dès lors qu'ils ne seraient pas associés à la définition initiale des référentiels ? Cette recommandation de bon sens pourra être rapidement mise en oeuvre pour la nécessaire révision de certains indicateurs, en s'inspirant notamment des préconisations du présent rapport d'information, et pour la construction de ceux qui ne sont pas encore disponibles, ainsi que pour les mises à jour qui s'avèreront nécessaires au fil des années. « Votre commission des finances n'imagine pas un succès de la LOLF sans une réelle concertation avec l'ensemble de ses acteurs de terrain. A défaut, des blocages et des échecs surviendront inévitablement ». Source : rapport précité du président Jean Arthuis, n° 220 (2004-2005) |
2. La chancellerie a privilégié l'information à la concertation
Il aurait été souhaitable que les cours d'appel, reconnues comme le niveau pertinent de déconcentration des crédits, soient mieux associées à l'élaboration des indicateurs de performance, pour lesquels il est prévu une déclinaison au niveau des BOP.
La chancellerie a certes associé un premier président, un procureur général et un coordinateur de SAR à un groupe de suivi de mise en place de la LOLF, constitué conjointement avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Ce groupe a notamment travaillé sur les indicateurs de performance, et sur leur « mise à jour », dans la perspective du projet de loi de finances pour 2006 devant tenir compte des observations formulées par les assemblées.
Le ministère de la justice a aussi organisé un certain nombre de présentations de la LOLF, assurant donc plus une information ou une sensibilisation qu'une véritable consultation. Encore faut-il préciser que cette information semble avoir surtout eu un caractère général, les SAR regrettant précisément une insuffisance de soutien à l'initiation aux nouveaux processus. La préparation des personnels à la LOLF semble, d'ailleurs, avoir prioritairement porté sur les frais de justice, question il est vrai centrale.
En revanche, la chancellerie s'est intégrée à un groupe de travail sur la LOLF, constitué au niveau de la cour d'appel de Paris, tandis que celle d'Aix-en-Provence a fait remarquer que les informations sur les nouvelles procédures, au lieu de « descendre » de la chancellerie, étaient souvent « remontées » des SAR.
Il est vrai que la brièveté des délais - élément peut-être nécessaire au maintien d'une pression favorable à la concrétisation d'une volonté politique forte - constitue une source de difficulté, peu favorable à la concertation.
Celle-ci demeure néanmoins une condition de la réussite d'une réforme de l'importance de celle de la nouvelle Constitution financière.
Ceci étant, l'expérience devrait permettre des évolutions positives au cours des prochaines années.
* 23 Il a été exposé à votre rapporteur spécial que si, souvent, en matière pénale, l'arrêt de la cour d'appel confirmait globalement le jugement rendu en première instance, il en allait différemment en matière civile, car le litige peut avoir sensiblement évolué entre temps.
* 24 « LOLF : culte des indicateurs ou culture de la performance », n° 220 (2004-2005).