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Le drame de l'amiante en France : comprendre, mieux réparer, en tirer des leçons pour l'avenir (rapport)

 

2. Le CPA a su profiter des carences des pouvoirs publics

Le drame de l'amiante démontre qu'en l'absence de décisions des pouvoirs publics, une structure de lobbying, certes particulièrement efficace, a réussi à se voir quasiment déléguer le dossier de l'amiante par le ministère.

Ainsi, MM. Francis Chateauraynaud et Didier Torny, dans leur ouvrage précité, notent que « le travail de mise en forme opéré pendant près de dix ans par le CPA a porté ses fruits. On en veut pour preuve la façon dont le gouvernement reprend à son compte, mot pour mot, les argumentaires développés par le Comité ».

M. Jean Paoli, représentant de Force ouvrière à la table ronde des organisations syndicales organisée par la mission, a d'ailleurs résumé la situation de la façon suivante : « Pourquoi le comité permanent amiante a-t-il existé ? Parce qu'il n'y avait rien à l'époque et que l'INRS ne faisait pas son travail, pas plus que la DRT, la DGS et la sécurité sociale ».

Au cours de son audition, M. Jean-Luc Pasquier, ancien chef du bureau CT 4 chargé, au sein de la direction des relations du travail, de la réglementation de l'hygiène en milieu de travail, et donc également de la réglementation des produits dangereux, a estimé que, s'agissant de l'amiante, « au vu des résultats connus aujourd'hui, on ne peut pas ne pas s'interroger sur sa propre action ».

De ce point de vue, en effet, l'État, même s'il n'en porte pas seul la responsabilité, a failli à sa mission de sécurité au travail. Le ministère du travail n'a pas su analyser la portée du risque amiante ni anticiper ses conséquences.

Le bilan du ministère de la santé est tout aussi négatif. Défini par le professeur Claude Got comme « un organisme informel de gestion d'un risque que l'on ne ferait jamais plus à l'identique maintenant », le CPA était « inadapté au rôle qu'il a joué en pratique ». Pour le professeur Got, il s'est substitué à la direction générale de la santé, « qui n'en avait pas les moyens à l'époque : à la DGS, personne n'avait en charge le problème de l'amiante », ce qui ne laisse pas d'étonner quand on considère les nombreuses publications sur les risques de l'amiante sur la santé !

Les pouvoirs publics, qui avaient en charge la sécurité sanitaire, n'ont pas été capables de mettre en place, à cette époque, des organismes qui auraient pu améliorer la gestion.

Par ailleurs, le retard accumulé en matière de connaissance de la toxicité de l'amiante tient aussi, selon le professeur Marcel Goldberg, à la séparation très nette qui prévalait en France entre l'administration du travail et celle de la santé : « Comme vous le savez, les risques professionnels étaient historiquement traités au sein du ministère chargé du travail alors que le ministère de la santé était chargé des problèmes de santé. Il existait pourtant un petit bureau au sein de la direction des relations du travail au ministère du travail qui était en charge de ces questions. Ce bureau microscopique était noyé au milieu d'une administration dont les préoccupations étaient éloignées de la santé. Symétriquement, la direction générale de la santé, dont la mission en matière de santé publique était primordiale, ne disposait d'aucun service qui était dédié aux problèmes de santé au travail. Cette situation a contribué de manière significative au retard qui a été pris ».

Le professeur Patrick Brochard a fait le même constat : « A l'époque de sa création [celle du CPA], aucune agence indépendante ne permettait la réunion des compétences permettant d'éclairer les décisions de l'État. La solution choisie à l'époque, innovante, s'est avérée négative a posteriori ».

M. Daniel Bouige a parfaitement résumé la situation : pour lui, la création du CPA « correspondait au souci de remplir un vide ».

Il n'en demeure pas moins que le CPA avait beaucoup plus de pouvoirs que certains, à commencer par ses anciens membres, voudraient le laisser croire.

Ici encore, les déclarations de M. Daniel Bouige devant la mission sont importantes pour apprécier la réalité de l'influence du CPA, présenté comme un interlocuteur incontournable de l'administration : « Les structures administratives qui existaient à l'époque n'avaient pas la capacité de traiter un problème aussi complexe que [l'amiante], avec le lourd passif et les diverses incertitudes qu'il comportait. [...] Il était nécessaire de rendre compte de l'action menée aux partenaires sociaux et aux représentants de l'administration. Telle était la raison d'être du comité ». Il s'agit là, indéniablement, d'une mission importante qui semble dépasser le cadre de la simple structure « informelle » souvent présentée.

D'ailleurs, le 14 septembre 1992, dans une réponse à une question écrite29(*) de notre collègue François-Michel Gonnot, député de l'Oise, adressée au ministre de l'industrie et du commerce extérieur, le gouvernement « peut donner en exemple le travail accompli [...] au sein du CPA » en faveur de « la politique de la France vis-à-vis de l'amiante [qui] est celle de l'utilisation contrôlée de cette fibre par la suppression des causes qui ont rendu son emploi dangereux dans le passé » et qui « n'a pas lieu d'être modifiée ». Il paraît difficile de dénier le caractère référentiel d'un organisme « donné en exemple » à la représentation nationale par le gouvernement !

Au cours de son audition, M. Jean-Luc Pasquier a pourtant fermement démenti cette interprétation : « Pour le ministère du travail, le CPA n'a jamais représenté une structure jouissant d'un quelconque mandat. [...] Cette structure était informelle. Lors de sa création, en 1982, il ne nous apparaissait pas anormal de conseiller une entité de cette nature qui représentait l'ensemble des syndicats ouvriers, à l'exception de Force ouvrière, l'ensemble des experts recensés à l'époque et d'autres administrations comme, en particulier, le ministère de la santé et le ministère de l'environnement. En effet, notre objectif consistait à faire entrer dans les entreprises les prescriptions du décret d'août 1977. Or, le CPA avait pour but de rédiger, à l'intention du personnel d'encadrement, des industriels et des salariés, des notices explicitant les dangers de l'amiante et les moyens de s'en prémunir sur le lieu de travail. Le CPA constituait bien un groupe de travail qui n'avait aucune vocation à légiférer ou réglementer, mais qui travaillait sur la promotion et la diffusion de dispositions à caractère réglementaire et de données générales sur l'amiante. Contrairement à ce qu'on dit aujourd'hui, la politique du ministère du travail n'a jamais été élaborée au comité permanent amiante. Celui-ci n'a jamais joui d'un quelconque statut officiel et toutes les mesures que nous avons été conduits à prendre étaient présentées aux partenaires sociaux dans le cadre du Conseil supérieur de la prévention des risques professionnels. Aucun des « représentants » du CPA n'a jamais été invité à siéger dans les instances officielles du ministère du travail. Pour celui-ci, il constituait bien un groupe de travail, créé à l'initiative de l'INRS, dans lequel tous les acteurs qui avaient quelque chose à dire sur le dossier étaient présents ». Ainsi la direction des relations du travail considérait-elle le CPA, qui « ne revêtait pas d'enjeu particulier », comme « un épiphénomène ».

M. Jean-Luc Pasquier accordait si peu d'importance au CPA que ses supérieurs hiérarchiques ne savaient peut-être même pas, selon lui, que leur direction était représentée aux réunions du CPA.

Sa démonstration est apparue quelque peu fragile. Ainsi, si « aucun directeur ou sous-directeur, pas plus Martine Aubry que ses successeurs, ne [lui] a jamais donné d'instruction de modération lorsqu'il s'agissait de prendre des mesures de prévention » et si le CPA « représentait un outil parmi d'autres pour faire progresser la prévention dans les entreprises », alors pourquoi M. Jean-Luc Pasquier ne rendait-il pas compte à sa directrice des travaux du CPA et des échanges en son sein auxquels il assistait, d'autant plus que, « dès le début des années 1980, lorsqu'elle a pris la responsabilité de la direction des relations du travail, Martine Aubry nous a donné pour instruction de nous intéresser de très près aux cancérogènes professionnels » ?

Mme Martine Aubry, lors de son audition, a conforté les propos de M. Jean-Luc Pasquier. Elle a en effet indiqué à la mission qu'elle avait « découvert le CPA dans le rapport de Claude Got » et expliqué que « le ministère du travail participe à entre 200 et 400 groupes de travail, selon les périodes, sur tous les sujets concernant l'hygiène et la sécurité ». Elle a également affirmé que « le CPA n'a jamais joué un rôle important, ni même aucun rôle, si je puis dire, dans la façon dont les textes ont été élaborés ». Il paraît en effet évident à la mission que l'influence du CPA n'était pas aussi directe.

M. Jacques Barrot a lui aussi indiqué qu'il avait « surtout entendu parler [du CPA] à La marche du siècle ».

Interrogé sur la connaissance de l'existence du CPA par les directeurs des relations du travail ou les ministres, M. Jean-Denis Combrexelle, actuel titulaire de la fonction, a estimé, sans grande surprise pour la mission, que « ce comité était à l'époque une des nombreuses instances officieuses s'intéressant à la question. A l'évidence, il ne s'agissait pas d'un organisme officiel dont les membres du ministère avaient connaissance. Le CPA faisait partie d'un groupe d'instances dans lesquelles travaillaient des fonctionnaires mais l'attention ne se focalisait pas exclusivement sur lui ».

On rappellera toutefois que l'action de lobbying du CPA prenait parfois la forme d'envoi de courriers adressés à des ministres eux-mêmes, voire au Premier ministre30(*). Comment dès lors auraient-ils pu ne pas être au courant de son existence ?

* 29 Question écrite n° 59710.

* 30 Lettre du 6 février 1989 de Marcel Valtat à M. Michel Rocard.