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Bilan et perspectives de la législation funéraire - Sérénité des vivants et respect des défunts

 

2. Mieux informer les familles et les protéger contre certaines pratiques

Le droit en vigueur tend d'ores et déjà à sécuriser les démarches des familles, notamment quant à la compétence professionnelle et aux prestations pouvant être fournies par les opérateurs funéraires auxquels ils font appel22(*).

Toutefois, certaines mesures pourraient encore être prises afin d'assurer une plus grande transparence des prix et une plus saine concurrence sur le marché du funéraire, mais également pour préciser les règles applicables en matière de démarchage commercial.

a) Assurer une plus grande transparence des prix

Le règlement national des pompes funèbres comprend plusieurs dispositions qui permettent de satisfaire l'obligation d'information des familles endeuillées en matière de prestations et des tarifs correspondants. Il s'agit ainsi de leur permettre de choisir leur opérateur et les prestations souhaitées en toute connaissance du prix demandé.

Tout d'abord, un devis doit nécessairement être établi par l'opérateur funéraire. Afin que les familles identifient aisément à quoi correspond exactement le prix annoncé et quelles sont les prestations couvertes par le devis proposé, ce dernier doit :

mentionner la commune du lieu du décès, de la mise en bière, du service funéraire, de l'inhumation ou de la crémation, et la date de l'établissement dudit devis (article R. 2223-26 du code général des collectivités territoriales) ;

regrouper les fournitures et services de l'opérateur, en les distinguant des sommes versées à des tiers en rémunération de prestations assurées par eux, d'une part, et des taxes, d'autre part (article R. 2223-27 du code général des collectivités territoriales) ;

- indiquer, le cas échéant, l'entreprise ou le service tiers réalisant l'ouverture et la fermeture du monument funéraire, le creusement et le comblement de la fosse (article R. 2223-27 du code général des collectivités territoriales) ;

faire apparaître le nombre d'agents exécutant des prestations funéraires et affectés au convoi (article R. 2223-28 du code général des collectivités territoriales) ainsi que, de manière distincte, les prestations obligatoires23(*) (article R. 2223-29 du code général des collectivités territoriales).

Toutefois, la transparence des prix est, dans les faits, loin d'être assurée. Si les devis fournis par les prestataires doivent comporter les mentions précédemment énumérées, ces dernières restent insuffisantes pour donner aux familles endeuillées, qui doivent prendre des décisions dans des délais très rapides, des moyens de comparaison leur permettant d'effectuer un choix en toute connaissance de cause.

Pour pallier cette difficulté, la proposition de loi n° 161 (Sénat, 2002-2003) tend à prévoir l'obligation, pour les communes, d'exiger des devis-types établis après consultation des opérateurs funéraires habilités et exerçant leur activité sur le territoire de la commune ou, le cas échéant, de l'établissement public de coopération intercommunale. Ces devis types seraient ensuite mis à la disposition des habitants à la mairie.

Les travaux préparatoires à l'adoption de la loi du 8 janvier 1993, en particulier le rapport de la commission mixte paritaire, indiquent clairement qu'il avait été explicitement prévu de permettre aux règlements municipaux d'inclure la mise en oeuvre de devis-types. Toutefois, le ministère de l'intérieur a considéré, en contradiction avec ces travaux préparatoires, dans une circulaire n° 95-265 du 27 octobre 1995, « qu'il serait contraire à la loi que le conseil municipal impose des devis-types, ou même le simple dépôt de ceux-ci à la mairie, aux opérateurs funéraires habilités, installés sur le territoire de la commune. »

Vos rapporteurs sont favorables à l'instauration de ces devis-types, estimant qu'ils devraient permettre de faciliter la comparaison entre les prix et les différentes prestations offertes par les opérateurs funéraires. Peut-être serait-il même opportun de prévoir une obligation d'instaurer ces devis-types pour les communes d'une certaine taille, le seuil de 10.000 habitants pouvant alors être retenu. Votre commission des lois a, quant à elle, exprimé le souhait que soit étudiée la possibilité de prévoir une telle obligation pour l'ensemble des communes.

Recommandation n° 6 : Permettre aux communes d'imposer des devis-types aux opérateurs funéraires exerçant leurs activités sur leur territoire. Le cas échéant, transformer cette possibilité en une obligation.

b) Garantir une concurrence des opérateurs reposant sur des bases saines

Depuis la fin du monopole communal pour le service extérieur des pompes funèbres, les interventions de l'ensemble des opérateurs funéraires sont soumises aux règles de la libre concurrence, laquelle doit reposer sur des bases saines.

Au vu des auditions effectuées, vos rapporteurs considèrent que certaines améliorations sont nécessaires dans ce domaine.

Les chambres funéraires et mortuaires doivent accueillir les familles en toute neutralité, sans manifester une quelconque préférence ou attache envers un opérateur funéraire (article L. 2223-38 du code général des collectivités territoriales). La violation de cette règle est punie d'une amende de 75.000 euros.

Les chambres funéraires relevant elles-mêmes du service extérieur des pompes funèbres, elles sont soumises à concurrence et peuvent être gérées par toute régie, entreprise ou association habilitée à cet effet, c'est-à-dire par un opérateur susceptible d'être également compétent pour effectuer d'autres prestations funéraires.

Si tout opérateur peut donc décider de posséder sa propre chambre funéraire (1.600 chambres funéraires ont ainsi été créées), il devra toutefois accepter d'y recevoir, en vertu du principe de neutralité, les corps de tous les défunts, y compris ceux dont les obsèques sont organisées par un autre opérateur funéraire. En outre, il ne doit pas se livrer à des analyses, agencements, pratiques publicitaires ou démarches commerciales susceptibles d'entretenir la confusion entre la chambre funéraire et ses autres prestations relevant du service extérieur des pompes funèbres (Cour d'appel de Lyon, 15 mai 2003).

Au regard des auditions effectuées par vos rapporteurs, il apparaît que s'affrontent deux visions contradictoires sur les chambres funéraires et leur statut.

Certains, tels que la Confédération des professionnels du funéraire et de la marbrerie, l'Union des professionnels du pôle funéraire public (UPPFP) ou l'entreprise OGF-PFG, regrettent que des entreprises ou régies doivent supporter les charges inhérentes à la possession d'une chambre funéraire sans pouvoir faire savoir aux familles endeuillées que celle-ci leur appartient. La Fédération française des pompes funèbres estime pour sa part que chaque opérateur funéraire devrait disposer de sa propre chambre et refuser les corps des entreprises concurrentes.

D'autres, au contraire, considèrent que la chambre funéraire constitue immanquablement un lieu de captation de la clientèle pour l'opérateur funéraire qui en est propriétaire.

Dans son mémoire précité24(*), Mme Pascale Trompette, chargée de recherche au CNRS, constate ainsi que les établissements de soins, ayant pour priorité d'évacuer rapidement les corps des personnes décédées, appelaient directement les gestionnaires des chambres funéraires susceptibles de les recevoir. Les familles qui suivent le défunt sont alors reçues par l'opérateur funéraire propriétaire de la chambre, qui se trouve souvent, de ce fait, en situation de se voir confier l'organisation des obsèques. Reprenant les termes d'un rapport interministériel de 1989, elle ajoute que : « pour l'exploitant du monopole, la chambre funéraire constitue de la sorte un remarquable produit d'appel dans la mesure où la concession de cette chambre permet à l'entreprise de canaliser la clientèle locale qui, une fois le corps déposé dans la chambre funéraire, est encline à s'adresser à une seule et même entreprise pour la totalité de la pompe des funérailles, service libre inclus ».

Elle affirme ensuite, à son tour, dans son rapport précité que « l'efficacité de tels équipements en matière de captation est indéniable : le déséquilibre dans la distribution du marché est à la source de nombreux litiges et recours judiciaires entre opérateurs funéraires ». Les chambres funéraires constitueraient ainsi un « puissant levier de constitution d'un monopole économique de fait ». De surcroît, elle considère que, dans la mesure où cet opérateur obtient aisément une clientèle, il peut proposer des prix plus faibles et être de ce fait plus compétitif.

En conséquence, Mme Pascale Trompette craint que tous les opérateurs souhaitent à terme disposer de leur propre chambre funéraire, le coût étant ensuite répercuté sur le prix des obsèques supporté par les familles.

Cette question appelle, sans nul doute, de nouvelles réflexions approfondies, en lien avec l'ensemble des parties concernées. Dans l'immédiat, et dans l'attente d'évolutions possibles, il convient de respecter le principe de la neutralité de la chambre funéraire.

Le problème de la neutralité des chambres mortuaires ne se pose pas dans les mêmes termes, dans la mesure où elles sont uniquement créées par les établissements de santé, publics ou privés, qui ne peuvent en aucun cas être opérateurs funéraires.

Les chambres mortuaires sont obligatoires dans les établissements enregistrant en moyenne plus de deux cents décès par an25(*) (articles L. 2223-39 et R. 2223-90 du code général des collectivités territoriales). Permettant aux familles de disposer du temps nécessaire pour organiser les obsèques, elles sont destinées à recevoir gratuitement, pendant les trois premiers jours suivant le décès, les corps des personnes décédées au sein de l'établissement de santé ou d'un autre établissement ayant conclu un accord de coopération interhospitalière avec lui. En outre, elles peuvent accessoirement recevoir, à titre onéreux, les corps des personnes décédées hors de l'établissement, en cas d'absence de chambre funéraire à proximité.

Afin de garantir la neutralité de la chambre mortuaire et, plus généralement, de l'établissement de santé, les personnels hospitaliers ne sont en aucun cas autorisés à faire connaître le décès d'un patient ou à inciter les familles à choisir un opérateur funéraire plutôt qu'un autre.

Ainsi, l'article L. 2223-35 du code général des collectivités territoriales prévoit des sanctions pénales pour :

- le fait de proposer, directement ou indirectement, des offres, des promesses, des dons, des présents ou des avantages quelconques pour obtenir d'une personne qui, à l'occasion de son activité professionnelle, a connaissance d'un décès, qu'elle fasse connaître aux entreprises ou associations fournissant des prestations relevant du service extérieur des pompes funèbres, la survenance d'un décès ou qu'elle recommande aux familles les services d'une entreprise ou association déterminée (cinq ans d'emprisonnement et 75.000 euros d'amende) ;

- le fait, par une personne qui, à l'occasion de l'exercice de son activité professionnelle, a connaissance d'un décès, de solliciter ou d'agréer, directement ou indirectement, des offres, des promesses, des dons, des présents ou des avantages quelconques pour faire connaître aux entreprises ou associations fournissant les prestations relevant du service extérieur des pompes funèbres, la survenance d'un décès ou pour recommander aux familles les services d'une entreprise ou association déterminée (trois ans d'emprisonnement et 45.000 euros d'amende).

Les personnes physiques coupables de l'une de ces infractions encourent également des peines complémentaires : interdiction des droits civiques, civils et de famille, suivant les modalités prévues par l'article 131-26 du code pénal, interdiction, pour une durée de cinq ans au plus, d'exercer une fonction publique ou d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise, affichage ou diffusion de la décision prononcée, dans les conditions prévues à l'article 131-35 du code pénal.

Toutefois, malgré ces dispositions, plusieurs personnes entendues au cours des auditions organisées par vos rapporteurs ont indiqué que les personnels de certaines chambres mortuaires et, plus généralement, de certains établissements de santé, conseillaient directement aux familles endeuillées un opérateur funéraire, voire signalaient systématiquement le décès d'un patient à l'un d'entre eux.

Vos rapporteurs insistent sur la nécessité de garantir la neutralité des chambres funéraires et mortuaires. Il convient d'être intraitable vis-à-vis de tous les agents travaillant dans ces lieux qui porteraient atteinte au principe de libre concurrence entre les opérateurs funéraires.

Recommandation n° 7 : Garantir la neutralité des chambres funéraires et mortuaires.

 Afin d'assurer la libre concurrence des opérateurs funéraires, la réglementation funéraire impose également qu'une liste des régies, entreprises et associations habilitées à fournir les prestations du service extérieur des pompes funèbres, ainsi que de leurs établissements, soit affichée :

- à la vue du public, dans le service d'état civil de la mairie et des mairies annexes ainsi que dans le local de conservation du ou des cimetières communaux (article R. 2223-31 du code général des collectivités territoriales) ;

- dans les locaux d'accueil des chambres funéraires, des chambres mortuaires et des crématoriums et y soit tenue à la disposition des familles (article R. 2223-71 du code général des collectivités territoriales).

Cette liste doit, en outre, être communiquée par les services municipaux à toute personne qui la demande (article R. 2223-31 du code général des collectivités territoriales).

Etablie par le préfet et mise à jour annuellement, elle doit comprendre le nom, l'adresse complète et le numéro de téléphone des opérateurs funéraires habilités et installés :

- dans la commune où se trouve la chambre funéraire, la chambre mortuaire ou le crématorium, si la commune compte 100.000 habitants ou plus ;

- dans l'arrondissement départemental, s'il compte 100.000 habitants ou plus ;

- ou dans le département, si l'arrondissement compte moins de 100.000 habitants.

Si l'existence de cette liste est saluée par l'ensemble des personnes entendues par vos rapporteurs, quelques opérateurs funéraires et associations de consommateurs ont toutefois indiqué qu'elle n'était pas toujours très aisée à exploiter pour les familles.

Tout d'abord, la présentation des opérateurs qu'elle propose ne permet pas aux familles de choisir efficacement et rapidement les régies, entreprises ou associations susceptibles de les intéresser. Comme le propose M. François Michaud-Nérard, directeur général des services funéraires de la Ville de Paris, il conviendrait notamment de différencier dans cette liste les opérateurs compétents pour organiser l'intégralité des obsèques, de ceux ne disposant que d'une habilitation partielle (thanatopracteur, ambulancier habilité à transporter des corps...).

Recommandation n° 8 : Dans la liste des opérateurs funéraires affichée dans les locaux d'accueil des crématoriums, des chambres funéraires et mortuaires, ainsi que dans les mairies et cimetières, distinguer les opérateurs habilités à organiser l'intégralité des obsèques de ceux ne disposant que d'une habilitation partielle.

Ensuite, au vu des quelques récits fait aux rapporteurs par certaines associations de consommateurs, il apparaît que, si la liste est effectivement affichée, elle n'est pas toujours facilement visible (elle peut ainsi être placée derrière une porte toujours ouverte, sur un mur rempli d'autres documents administratifs...). De plus, les familles ne savent souvent pas que cette information est disponible dans les locaux de la chambre funéraire ou mortuaire et ne sollicitent pas cette information.

Afin de pallier cette difficulté et de faciliter encore davantage l'information des familles, vos rapporteurs estiment qu'il serait souhaitable, comme le leur a suggéré M. François Michaud-Nérard, directeur général des services funéraires de la Ville de Paris, que la liste des opérateurs funéraires ne soit plus seulement affichée mais donnée à toutes les familles des défunts par les personnels des chambres funéraires, des chambres mortuaires et des crématoriums.

Recommandation n° 9 : Faire remettre par les personnels des chambres mortuaires, des chambres funéraires et des crématoriums la liste des opérateurs funéraires habilités, qui fait actuellement l'objet d'un simple affichage.

c) Préciser la durée de l'interdiction de démarchage commercial

Il convient également de protéger les familles contre toute forme de démarchage commercial lorsqu'elles sont confrontées à un deuil.

L'article L. 2223-33 du code général des collectivités territoriales interdit, à l'exception des formules de financement d'obsèques, « les offres de services faites à l'occasion ou en prévision d'obsèques en vue d'obtenir ou de faire obtenir, soit directement, soit à titre intermédiaire, la commande de fournitures ou de prestations liées à un décès ». Ne peuvent dès lors être effectuées de « démarches à domicile ainsi que toutes les démarches effectuées dans le même but sur la voie publique ou dans un lieu ou édifice public ouvert au public ».

Couvrant l'ensemble des offres de services faites en vue d'obtenir ou de faire obtenir la commande de fournitures ou prestations liées au décès, cette interdiction concerne non seulement les prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres, mais également d'autres services connexes tels que la marbrerie funéraire. La chambre criminelle de la Cour de cassation a confirmé cette interprétation dans un arrêt du 29 juin 200426(*).

Toutefois, le démarchage commercial n'est prohibé qu'« à l'occasion ou en prévision d'obsèques ». Il s'agit ainsi de limiter cette interdiction à la période de grande fragilité et de faiblesse des familles endeuillées, afin d'éviter que certains opérateurs funéraires ne profitent de leur désarroi pour leur proposer des prix non concurrentiels ou leur faire acheter des prestations ou services qu'elles n'auraient pas souhaités si la question leur avait été posée dans une autre circonstance. En revanche, en dehors de cette période, le démarchage commercial est toujours possible. Dans son arrêt précité du 26 juin 2004, la Cour de cassation a d'ailleurs annulé l'arrêt de la cour d'appel de Colmar, considérant qu'elle n'avait pas suffisamment précisé les motifs pour lesquels les démarches à domicile avaient été en l'espèce effectuées « à l'occasion ou en prévision d'obsèques ».

Sans interdire complètement le démarchage commercial, et comme l'a notamment suggéré M. Christian Schieber, président de l'Union nationale artisanale des métiers de la pierre, vos rapporteurs considèrent qu'il serait bienvenu qu'un délai raisonnable soit explicitement fixé par la loi, au cours duquel tout démarchage à domicile ou effectué sur une voie ou dans un lieu public serait prohibé. Ils estiment pour leur part qu'un délai de trois mois à compter du décès pourrait ainsi être raisonnable.

Recommandation n° 10 : Prévoir explicitement dans la loi la durée au cours de laquelle tout démarchage commercial en matière funéraire est interdit auprès de familles endeuillées.

* 22 La documentation générale et les devis doivent ainsi obligatoirement comporter l'indication du nom, du représentant légal et de l'adresse de l'opérateur, de sa forme juridique, de l'habilitation dont il est titulaire, du montant de son capital et, le cas échéant, son numéro d'inscription au registre du commerce et des sociétés ou au répertoire des métiers (article R. 2223-25 du code général des collectivités territoriales).

* 23 En vertu de l'article R. 2223-29 du code général des collectivités territoriales, les prestations obligatoires sont :

- dans tous les cas, le cercueil, ses poignées et sa cuvette étanche (à l'exclusion de ses accessoires intérieurs et extérieurs), ainsi que les opérations d'inhumation ou de crémation (qui comprend l'urne cinéraire ou le cendrier) ;

- en fonction des circonstances ou des causes du décès, du mode de transport et des modalités de l'inhumation ou de la crémation, les soins de conservation, la housse mortuaire, le véhicule de transport de corps avant mise en bière et le cercueil hermétique.

* 24 Trompette P., Ethnographie des échanges économiques. Le marché des pompes funèbres. XVIIIe-XXe, Mémoire d'Habilitation à Diriger des Recherches en Sociologie, Institut d'études politiques de Paris, 31 mars 2006.

* 25 Comme l'indique le professeur Dominique Lecomte dans son rapport précité sur les décès massifs lors de la canicule en 2003, cette obligation est « appréciée au regard du nombre moyen annuel de décès intervenus dans chacun des établissements considérés au cours des trois dernières années civiles écoulées. »

* 26 Cour de cassation, chambre criminelle, 29 juin 2004, n° 03-85190.