3. Favoriser l'interrégulation à l'échelle européenne
Les pays membres de l'Union européenne étant soumis à l'application de dispositions communes, particulièrement développées dans certains domaines comme la concurrence, une forme de régulation supranationale pourrait être envisagée.
Si des agences européennes ont été créées, elles ne s'apparentent pas à des autorités indépendantes mais plutôt à des observatoires, chargés de collecter des informations et d'alerter les autorités en cas d'infraction. Tel est le rôle de l'Autorité européenne de sécurité des aliments 97 ( * ) .
L'étude de droit comparé remise à votre rapporteur souligne en effet que ces agences ne sont en général pas dotées d'un pouvoir de décision autonome 98 ( * ) . Leur rôle est avant tout de donner des avis et de conduire des actions de prévention (Agence européenne pour l'environnement, Agence européenne des médicaments, Office communautaire des variétés végétales 99 ( * ) ).
Certaines exercent toutefois des pouvoirs de normalisation, comme l'Agence européenne pour la sécurité des réseaux et de l'information.
En outre, le rapprochement des législations nationales, sous l'effet du droit communautaire, rend nécessaire la mise en place de dispositifs de régulation sectoriels de plus en plus similaires.
Ainsi, comme le relève Mme Anne-Marie Frison-Roche, « il est essentiel que chaque législateur s'instruise des autres législations nationales et prenne en considération les positions des institutions européennes, non pas seulement d'une façon passive par la transposition des « paquets » de textes communautaires qui affectent l'organisation institutionnelle des régulations économiques ou sociales, mais en participant directement à cette élaboration européenne ».
Trois approches de l'articulation entre les autorités administratives indépendantes nationales et les instances européennes peuvent être distinguées :
a) Le secteur de la concurrence : la mise en réseau des autorités nationales, coordonnée par la Commission européenne
Le règlement n° 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en oeuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du Traité instituant la Communauté européenne prévoit que la Commission et les autorités de concurrence des Etats membres forment ensemble un « réseau d'autorités publiques appliquant les règles communautaires de concurrence en étroite coopération [...]. La commission fixe et modifie, en étroite coopération avec les Etats membres, les modalités détaillées de coopération au sein de ce réseau ».
Ce réseau est donc constitué autour de la Commission européenne, qui exerce un rôle déterminant en matière de concurrence. Un tel schéma n'est pas transposable à tous les secteurs.
b) Le processus dit « Lamfalussy » dans le domaine de la régulation financière
La régulation financière à l'échelle européenne emprunte une voie originale, initiée par la présidence française de l'Union européenne en juillet 2000, qui avait, à cette fin, confié un mandat à un comité des sages présidé par l'ancien président de l'Institut monétaire européen, M. Alexandre Lamfalussy 100 ( * ) .
Ce processus, adopté lors du Conseil européen de Stockholm en 2002, donne un rôle accru aux autorités de régulation boursière, tant dans l'élaboration des normes que pour leur application. Ces autorités sont organisées au sein du Comité des régulateurs de valeurs mobilières (CESR) ou siègent leurs présidents. Ce comité, ainsi que le Comité européen des valeurs mobilières (CEVM) composé des Etats membres, assistent la Commission dans l'élaboration des dispositions techniques (comitologie).
Comme le souligne Mme Marie-Anne Frison-Roche, une telle démarche ne peut fonctionner que si le législateur national façonne l'autorité compétente de façon adaptée à la structure de ses homologues, et s'il lui donne « mission de participer efficacement à ce réseau ». Ainsi, la COB et le CMF ont été fusionnés au sein de l'AMF « pour que les autres membres du réseau pussent n'avoir qu'un seul interlocuteur en France » 101 ( * ) .
L'étude de Mme Marie-Anne Frison-Roche souligne qu'un semblable effort de rapprochement et d'harmonisation des autorités nationales devrait être conduit dans le secteur de l'énergie 102 ( * ) , afin de susciter la construction d'un véritable marché européen unifié.
c) L'organisation des AAI et de leurs homologues au sein de groupes de travail à l'échelle européenne
De façon plus ou moins formalisée, nombre d'AAI nationales ont constitué, avec leurs homologues des pays européens, des forums ou des groupes de travail qui adoptent des « positions communes ». Comme le relève Mme Marie-Anne Frison-Roche, la portée de cette activité doctrinale « est de fait normative puisque la Commission européenne les prend en considération », dans certains secteurs comme les télécommunications.
La Commission de régulation de l'énergie participe ainsi au Conseil des régulateurs européens de l'énergie. Le Conseil de la concurrence appartient au réseau des autorités européennes de concurrence, ainsi qu'au réseau international du même secteur.
Mais cette forme de relations européennes et internationales ne touche pas seulement les autorités de régulation économique. Les AAI vouées à la protection des droits et libertés ont également constitué des réseaux : le Médiateur de la République s'implique au sein du réseau européen des médiateurs et la CNIL représente la France dans le groupe de travail sur la protection des personnes à l'égard du traitement des données à caractère personnel, le « groupe de l'article 29 » 103 ( * ) .
L'Office partage l'analyse établie par Mme Marie-Anne Frison-Roche, selon laquelle la constitution de réseaux transnationaux contribue à la construction d'une « identité sociale européenne à travers des adhésions nationales à un modèle commun ».
Enfin, ces réseaux montrent que le recours de la France à des autorités indépendantes pour assumer certaines missions s'inscrit dans une démarche commune à la plupart des pays européens . La coopération internationale de ces autorités, échappant à la voie diplomatique pour s'exercer directement, semble particulièrement efficace et renforce leur légitimité.
Recommandation n° 8 :
L'Office considère que les AAI doivent être autorisées et incitées à développer des relations avec leurs homologues européens, afin d'assurer dans leur domaine un niveau de protection des libertés équivalent ou une régulation répondant à des critères uniformes.
* 97 Etablie par le règlement n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002.
* 98 Cf. le tome II du présent rapport, partie consacrée aux agences de l'Union européenne, réalisée par Mme Sophie Perez, maître de conférence à l'Université Sophia Antipolis, sous la direction de M. Jean-Marie Pontier.
* 99 L'Agence européenne pour l'environnement a été créée par le règlement n° 1210/90 du Conseil du 7 mai 1990, modifié par le règlement n° 933/1999 du Conseil du 29 avril 1999 ; l'Agence européenne des médicaments a été instaurée par le règlement n° 2309/93 du Conseil du 22 juillet 1993 et l'Office communautaire des variétés végétales par le règlement n° 2100/94 du Conseil du 27 juillet 1994.
* 100 Cf. Jean-Pierre Jouyet, Articulation ou désarticulation des régulations nationales ou internationales, in Les risques de régulation, Marie-Anne Frison-Roche, dir., Presses de Sciences-Po/Dalloz, 2005, p. 115.
* 101 Par ailleurs, l'article L. 621-1 du code monétaire et financier dispose que l'AMF apporte son concours à la régulation des marchés d'instruments financiers aux échelons européen et international.
* 102 En France, ce rapprochement concernerait la CRE.
* 103 Ce groupe a été établi en application de l'article 29 de la directive 95/46/CE du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel. Il s'agit d'un organe consultatif européen indépendant, composé d'un représentant de l'autorité ou des autorités de contrôle désignées par chaque Etat membre, d'un représentant de l'autorité ou des autorités créées pour les institutions et organismes communautaires et d'un représentant de la Commission.