VI. UN CADRE JURIDIQUE BEAUCOUP PLUS INCERTAIN
Le cadre juridique des jeux de hasard et d'argent français apparaît beaucoup plus incertain aujourd'hui qu'à l'époque de la publication du premier rapport de votre commission des finances.
Notre modèle est remis en cause devant les juridictions nationales et les autorités européennes.
La posture des pouvoirs publics, dans ce contexte, semble surtout défensive.
A. UN MODÈLE CONSTESTÉ
Les jeux en France sont organisés selon un système particulier, sinon singulier, qui se veut protecteur de l'ordre public et du consommateur mais qui n'en est pas moins vulnérable , face aux défis des nouvelles technologies de communication et de la construction européenne.
1. Un système particulier sinon singulier
L'organisation des jeux dans notre pays correspond à une combinaison d'interdiction et d'autorisation dont l'ensemble est particulier, bien qu'aucune des mesures en cause ne soit unique en Europe 90 ( * ) .
a) Des spécificités partagées
Le régime français qui s'applique aux jeux résulte d'un assortiment de différentes options dont aucune n'est tout à fait exceptionnelle en Europe.
- Il est fortement influencé, cependant, par le caractère unitaire et centralisé de l'Etat en France qui le distingue, par exemple, des systèmes du Royaume-Uni et de pays à structure fédérale, comme l'Allemagne et la Belgique, ou dans lesquels les régions ont plus d'autonomie (Italie, Espagne).
Ainsi, est-il uniformisé à travers tout le pays et les collectivités territoriales (en l'occurrence les communes) n'ont leur mot à dire, chez nous, qu'en ce qui concerne l'implantation des casinos (seuls opérateurs à contribuer à leurs dépenses).
En Espagne, d'importantes compétences (et ressources) en matière de jeux ont été transférées aux régions autonomes depuis 1982, l'Etat central demeurant exclusivement responsable de la loterie nationale et des paris sportifs.
Il existe en Italie des loteries traditionnelles, autorisées par les municipalités, liées à des événements locaux (fêtes, célébrations...)
Les länders allemands régissent, de leur côté, les secteurs des casinos, des loteries et des paris sportifs, à l'exception des courses de chevaux.
Les cantons suisses autorisent et contrôlent, pour leur part, l'exploitation de jeux d'adresse sur leur territoire et peuvent percevoir un impôt sur le produit brut des jeux (partagé avec la confédération).
Enfin, les paris sportifs (hormis ceux sur les courses de chevaux) sont, en Belgique, du ressort des communautés.
- En ce qui concerne les machines à sous en dehors des casinos , la France n'est pas la seule à les interdire 91 ( * ) , mais se trouve, dans l'ensemble, en situation très minoritaire, avec quelques autres pays (Grèce, Portugal...). Elles sont autorisées chez la plupart de nos voisins (il en existe plus de 200.000 en Grande-Bretagne, en Espagne et en Allemagne...)
Cette particularité est liée à une autre, qui est celle de l'importance du réseau français de casinos, premier d'Europe (voir sous partie précédente).
Il s'agit, comme au Portugal, de préserver les profits de ces établissements dont les machines à sous représentent l'énorme majorité du chiffre d'affaires (93 % en France, 82 % au Portugal).
Les casinos jouissent en France d'un monopole sur l'exploitation de ces appareils depuis 1987.
La Suisse distingue « les appareils à sous servant aux jeux de hasard », qui relèvent de la confédération, autorisés dans les maisons de jeu (type A ou B, selon leur potentiel de pertes et de gains) et « les appareils à sous servant aux jeux d'adresse » du ressort des cantons.
- Les paris sur les événements sportifs , autres que les courses de chevaux, apparaissent enfin peu développés chez nous, en comparaison d'autres pays.
En dehors de la pelote basque 92 ( * ) et des courses de lévriers 93 ( * ) , seuls sont autorisés, en effet, actuellement, deux jeux dits « de pronostics sportifs » proposés par la Française des jeux : Loto Foot, successeur du loto sportif en septembre 2004, et Cote & Match (paris à cote fixe), apparu en janvier 2002 94 ( * ) .
Il s'agit, dans les deux cas, de jeux qui, selon la loi de finances pour 1985 qui les a autorisés, « font appel à la combinaison du hasard et des résultats d'événements sportifs ».
L'offre, sur ce segment du marché, apparaît ainsi très restreinte en France, alors que la demande en Europe est croissante.
Les jeux de pronostic sportif de la Française des jeux ne correspondent qu'à 3,2 % de son chiffre d'affaires (280 millions d'euros), et concernent exclusivement le football ainsi que, s'agissant de Cote & Match, des matches de rugby, de basket et de tennis.
Ce sont les seuls paris à cote (fixe) autorisés en France. En Italie, il est possible de s'intéresser aux résultats d'autres compétitions (régates, courses de Formule 1...).
Les paris sportifs sont interdits par le Luxembourg et les paris à cote fixe n'existent pas en Espagne, tandis qu'il n'est pas possible à des opérateurs privés d'obtenir une licence pour ce type d'activités en Allemagne (restriction qui vient toutefois d'être jugée illégale par la Cour constitutionnelle 95 ( * ) ).
La France interdit les paris sur des événements non sportifs (comme la Belgique et l'Allemagne) ainsi que, en général, tous ceux qui sont organisés par des bookmakers, à la différence de la Grande-Bretagne.
Ce marché, faiblement exploité dans notre pays en raison de restrictions qui correspondent à la logique de notre système, est convoité par plusieurs opérateurs étrangers de jeux en ligne (voir plus loin).
* 90 Pour brosser à grands traits un portrait comparatif du modèle français d'encadrement des jeux, votre rapporteur s'est fondé sur la partie juridique de l'étude, précitée, de l'Institut de droit comparé de Lausanne (dans sa version provisoire publiée le 24 avril 2006).
* 91 L'article 2 alinéa premier de la loi n° 83-630 du 12 juillet 1983 relative aux jeux de hasard prohibe la fabrication, l'importation et l'utilisation de ces appareils. Le décret n° 87-604 du 26 août 1987 les autorise, mais uniquement à l'intérieur des casinos, sur autorisation du ministère de l'intérieur, après avis de la commission supérieure de jeux.
* 92 Article 68 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier - Décret n° 97-309 du 1 er avril 1997 et arrêté du 11 décembre 2001.
* 93 Décret n° 83-922 du 22 octobre 1983.
* 94 Article 42 de la loi n° 84-1208 du 29 décembre 1984 de finances pour 1985.
* 95 Décision du 28 mars 2006.