B. LES DEUX PILIERS DE L'ACTION CULTURELLE : LA PHILANTHROPIE ET LA FISCALITÉ
Ce serait cependant une lourde erreur d'inférer de la faiblesse des moyens d'intervention directs des pouvoirs publics, et notamment de l'Etat fédéral, dans la sphère culturelle, que celui-ci la néglige ou l'abandonne aux seules forces du marché.
Si les Etats-Unis possèdent des industries culturelles puissantes, et notamment celle du cinéma, qui fonctionnent suivant des lois du profit de l'économie marchande, il existe également dans la sphère culturelle un vaste domaine relevant de l'économie non marchande, et qui constitue le vecteur privilégié de l'action culturelle.
Mais, contrairement au modèle français et européen, où ce secteur non marchand de la culture est pris en charge par les pouvoirs publics, aux Etats-Unis, celui-ci est assuré par une multitude d'institutions privées, mais à but non lucratif, qui définissent chacune leur politique et leur orientation. Ces organismes s'appuient sur la philanthropie (c'est-à-dire des donations faites par les citoyens les plus riches), le bénévolat (le temps que leur consacrent les citoyens moins fortunés) et bénéficient du soutien indirect mais très appréciable d'une fiscalité très favorable.
De sorte, pour reprendre l'expression d'un auteur qu'on a déjà cité qu' « il n'y a pas de ministère de la culture mais il y a des politiques d'action culturelle, en creux, indirectes et néanmoins validées régulièrement par le Congrès à travers les lois qui autorisent les déductions d'impôt 16 ( * ) » .
1. La politique fiscale : le véritable levier de la politique de soutien public à l'action culturelle
Ce vaste secteur à but non lucratif sur lequel s'appuie le système bénéficie d'importantes exonérations fiscales accordées au niveau fédéral comme au niveau local.
Ce manque à gagner fiscal, considérable, correspond en quelque sorte, à une forme de subventionnement public indirect et discret. « Cette dissimulation, aux Etats-Unis, des budgets artistiques et culturels, tranche avec leur affichage en Europe 17 ( * ) » .
Le montant de cette dépense fiscale dans le domaine de la culture, est mal connu, mais il est considérable. L'un des interlocuteurs de la mission sénatoriale, M. Léonard L. Silverstein, fin connaisseur du système, s'appuyant sur les travaux d'un organisme de recherche réputé, « The Trust for Philanthropy » évaluait globalement à 6 milliards de dollars la dépense fiscale occasionnée, en 2003, par les dégrèvements d'impôts dans le domaine de la culture et des arts. Ce montant est à mettre en relation avec la modestie des moyens d'interventions directs de l'Etat fédéral, et notamment de son principal instrument, le « National endowment for the arts » , dont la subvention ne s'élevait, en 2005, qu'à 125 millions de dollars.
Cette politique fiscale généreuse n'est d'ailleurs pas l'apanage de la seule sphère culturelle, mais bénéficie, plus largement encore, d'ailleurs, aux églises, à l'éducation et à la santé. Des secteurs entiers de la vie publique sont ainsi financés, de manière indirecte, par les pouvoirs publics, mais gérés par une multitude d'organismes privés non lucratifs que l'on désigne, aux Etats-Unis, sous le terme générique de « philanthropie » .
Ces appuis financiers ne sont pas distribués suivant des directives gouvernementales, mais leur affectation suit les goûts et les préférences des donateurs, à travers les sélections qu'ils font des bénéficiaires de leur générosité, et à travers les consignes, parfois strictes, dont ils accompagnent leur don. « Au lieu de subventions directes, dont les Américains pensent qu'elles placent les institutions dans une dépendance vis à vis de l'Etat, c'est par des exonérations fiscales que l'Amérique fonctionne et qu'elle dit assurer l'autonomie de la société civile 18 ( * ) » .
Le système fiscal, extrêmement favorable, comporte deux composantes principales : les déductions fiscales ouvertes aux donateurs, et l'exonération fiscale des associations d'utilité publique à but non lucratif.
a) Les déductions fiscales en faveur des donateurs
La « philanthropie » aux Etats-Unis présente certaines analogies avec l'« évergétisme » des cités antiques. L'une comme l'autre conduisent certains citoyens parmi les plus riches à engager, sans contrepartie manifeste et immédiate, de fortes dépenses au profit de la collectivité à laquelle ils appartiennent.
Cette propension au don, qui prend sans doute sa source dans les origines protestantes et puritaines du capitalisme américain, n'est d'ailleurs pas limitée aux citoyens les plus riches. Elle préexiste aux encouragements que leur donne la puissance publique, mais les incitations fiscales ont certainement contribué à son extension et à son épanouissement.
Le principe de cet encouragement public au don est simple et généreux : le système fiscal américain autorise, depuis 1917, le donateur à déduire de son revenu imposable annuel la totalité du don qu'il a effectué en argent, en nature, ou sous forme d'oeuvre d'art, à condition bien entendu, que ce soit au profit d'une association à but non lucratif et reconnue d'utilité publique (« public charity »). Cette déduction est plafonnée à 50 % du revenu annuel de donateur, depuis la réforme engagée en 1969 pour remédier à certaines dérives du système.
Celles-ci avaient été mises en lumière par le secrétaire d'Etat américain au trésor qui, lors d'une audition devant le Congrès, avait révélé que lors du précédent exercice fiscal de 1967, 155 citoyens américains des plus fortunés étaient parvenus, notamment grâce à ces possibilités de déduction, à se dispenser de tout paiement de l'impôt.
Au cours des travaux de la commission d'enquête immédiatement diligentée par le Congrès pour faire la lumière sur cette affaire, l'un des plus illustres et des plus généreux mécènes du pays, venu apporter son témoignage sur une base volontaire, avait suscité l'émotion en déclarant que, même s'il pouvait facilement s'abstenir par ces voies du paiement de tout impôt, il ne s'en imposait pas moins, par une sorte de discipline personnelle, de maintenir 10 à 15 % de son revenu dans l'assiette de l'impôt.
Le Congrès, fort raisonnablement, a souhaité mettre fin à une situation où, certains des contribuables les plus riches pouvaient s'abstenir de tout paiement de l'impôt sur le revenu et où d'autres pouvaient fixer librement le montant de la contribution qu'ils se proposaient de verser au profit de l'Etat.
Outre le plafonnement des déductions à 50 % du revenu brut global, d'autres dispositions ont été votées à cette occasion, pour mieux encadrer ce dispositif. Celles-ci tendaient :
- à limiter le bénéfice des déductions aux dons versés aux seules institutions qui peuvent se réclamer d'un large soutien public, prouvé par leur grand nombre de donateurs ;
- à éviter la perpétuation d'un contrôle familial sur les institutions bénéficiaires ;
- à imposer aux fondations une dépense annuelle de 5 % de leur capital.
Ces possibilités de déductions concernent aussi bien l'impôt sur le revenu ( income tax ), l'impôt sur les successions ( estate tax ) et, dans la plupart des cas, les impôts fonciers ( real property tax ). Elles s'appliquent à la fiscalité fédérale et se retrouvent dans la fiscalité des Etats et la fiscalité locale.
Une disposition spécifique, particulièrement intéressante dans le domaine culturel, mérite d'être signalée : celle qui permet, dans le cas d'un don fait à un musée sous la forme d'un bien matériel (tableau, oeuvre d'art...), de le déduire de son revenu en prenant en compte, non sa valeur d'achat, mais sa valeur actualisée.
Cette mesure présente ainsi un double avantage : non seulement la valeur du bien est déductible en totalité du revenu, mais en outre la cession de celui-ci est dispensée de toute imposition sur les plus-values, qui s'imposerait dans tout autre cas.
b) Le régime fiscal des organisations d'utilité publique
Un régime fiscal particulièrement attractif est accordé à certaines associations, sous réserve de remplir des conditions bien précises.
Le régime fiscal des organisations à but non lucratif est défini par l'article 501 c du code des impôts américain.
Au sein de ce statut général, il existe une catégorie particulière, définie à l'alinéa 3, affectée aux « activités charitables, scientifiques et éducatives ». Ces organisations ne sont donc pas seulement « à but non lucratif », mais sont en outre « reconnues d'utilité publique » en raison de leur mission d'intérêt général, d'où leur dénomination de « public charities », ou dans le jargon plus ésotérique de l'administration, de « 501 c 3 », par référence à l'article du code des impôts.
Ces « public charities » bénéficient d'un régime fiscal particulièrement favorable que l'on peut résumer en trois traits :
- elles échappent à l'impôt fédéral sur les revenus et à l'impôt sur les sociétés ;
- elles sont exemptes d'impôt foncier local et très largement des impôts indirects ;
- enfin, elles peuvent recevoir des dons d'autant plus généreux que leurs donateurs pourront les déduire de leurs propres impôts.
Ce régime fiscal extrêmement favorable explique le succès de ce statut juridique auprès des institutions culturelles.
« La quasi totalité des musées, des orchestres et des opéras depuis le début du XXe siècle, et plus récemment, la plupart des ballets et des festivals, et presque tous les théâtres de création, (à l'exception de Broadway) sont désormais à but non lucratif aux Etats-Unis. Et cela peut aller plus loin encore : de nombreuses maisons d'édition (presses universitaires), certaines galeries d'art innovantes et la grande majorité des cinémas d'art et d'essai sont à but non lucratif, quand ils sont souvent régis par un statut commercial en Europe... Ce lent basculement de la vie culturelle du côté non marchand est un trait caractéristique du système culturel américain contemporain » 19 ( * ) .
* 16 Frédéric Martel, op. cité, p. 525
* 17 Frédéric Martel, op cité, page 525.
* 18 Frédéric Martel, op cité, page 305.
* 19 Frédéric Martel, op cité, page 339.