B. « OÙ VA L'ARGENT » ?
La formation continue apparaît, depuis les années 1970, comme un « univers en expansion » . Les sommes en jeu, de l'ordre de 24 milliards d'euros en 2004 et vraisemblablement proches de 30 milliards d'euros à l'heure actuelle, ont conduit la plupart des rapports publiés au cours des dix dernières années, à préconiser l'amélioration de l'efficacité de la dépense de formation professionnelle.
Tout en partageant pleinement ce point de vue, la mission a tenu à rappeler un fait dont la portée est rarement mise en évidence : ces montants résultent pour partie (15 milliards sur 24, selon les indications d'un magistrat de la Cour des comptes) d'un effort volontaire de la part des entreprises. L'indicateur, à ce titre le plus notable, est que les employeurs consentent, en matière de formation professionnelle, des contributions financières doubles de leur obligation légale (3 % au lieu de 1,6 % de la masse salariale). Il est vraisemblable que cette évolution s'explique par le fait qu' au cours des années quatre-vingt, l'informatisation et la mise en place de nouvelles technologies ont justifié un effort important d'adaptation des salariés . Par la suite, les budgets consacrés à la formation sont demeurés à un niveau élevé, et ont même continué leur progression, vraisemblablement sous l'effet conjugué de la prise de conscience de l'utilité intrinsèque des stages mais aussi, pour partie, de la loi générale du « cliquet » selon laquelle l'augmentation des dépenses suscite plus aisément le consensus social que leur remise en cause.
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Plus prosaïquement, il convient de rappeler que le chiffre d'affaires des opérateurs de la formation continue provient : - de conventions conclues avec l'État (fonds de la formation et de la promotion sociale, fonds national pour l'emploi...), le conseil régional, les autres collectivités territoriales ainsi que d'autres organismes (ASSEDIC, FAS,...) pour la formation de publics spécifiques ; - de conventions conclues directement avec les employeurs privés ou publics, assujettis ou non à la participation pour la formation de leurs salariés ; - de la sous-traitance dans le cadre de contrats de prestations de service pour le compte d'un autre organisme de formation ou d'un organisme collecteur paritaire agréé (OPCA) ; - de particuliers finançant eux-mêmes leur formation ; - et enfin de produits divers comme la vente d'outils pédagogiques. |
Au-delà de ces données et de l'examen général du fonctionnement du système de formation professionnelle, la mission commune d'information a abordé la question de l'efficacité des dépenses de formation sous plusieurs angles spécifiques :
- tout d'abord, partant du principe que la formation continue est, non pas un service public comme la formation initiale, mais une « obligation nationale » à laquelle doit satisfaire une offre organisée en marché, elle s'est interrogée sur l'application des mécanismes concurrentiels à ce secteur ;
- ensuite, la mission s'est demandé si ce marché ne faisait pas preuve d'une certaine « myopie » à l'égard de l'emprise sectaire , qui semble se développer principalement dans les formations dites « comportementales » ;
- enfin, elle a tenté de synthétiser divers arguments, entendus au cours des auditions à propos de l'efficacité des dépenses de formation qui renvoient, au final, aux objectifs souvent conflictuels assignés à la formation professionnelle et, en même temps, aux divergences d'intérêt qui se manifestent dans ce domaine .
1. L'intensification de la concurrence : une garantie contre le « tonneau des Danaïdes» ?
En France, l'existence d'un marché de la formation professionnelle continue se traduit, en principe, par une concurrence entre les organismes de formation et les produits de formation qu'ils proposent.
La mission d'information a constaté que l'application du principe de concurrence et la généralisation du recours à la procédure d'appel d'offre , y compris en matière d'insertion des publics fragilisés, résulte de notre droit en vigueur, lui-même soumis à la norme européenne. Cependant, les acteurs de l'insertion , dont les parts de marché sont menacées par cette mise en concurrence, ont signalé à la mission des difficultés concrètes auxquelles ils doivent faire face. Dans le cadre européen, la France a très récemment formalisé une prise de position et présenté des arguments juridiques tendant à exclure du champ de la concurrence ces activités d'insertion.
a) Certains acteurs du secteur privé prônent l'application rigoureuse du droit de la concurrence
(1) L'avis du Conseil de la concurrence de 2000
Le marché de la formation professionnelle continue est dominé par une multitude d'opérateurs et de très nombreux acheteurs - entreprises, particuliers, administrations -. Les opérateurs publics et parapublics ne constituent que 6 % des organismes de formation et réalisent 21 % du chiffre d'affaires. L'offre de formation est donc majoritairement sous statut privé et les entreprises, qui assurent 40 % de la dépense de formation continue, en sont les principaux clients. Cependant, dans les années quatre-vingt-dix, les prestataires publics n'avaient pas encore mis en place une comptabilité suffisamment précise pour proposer, sur le marché, des formations à des prix conformes à la vérité des coûts.
Dans ce contexte, l'avis du conseil de la concurrence n° 00-A-31 du 12 décembre 2000, relatif à une demande d'avis présenté par la Fédération de la formation professionnelle (FFP), a précisé « les règles et principes juridiques qui devraient présider à l'intervention des personnes publiques dans le secteur de la formation professionnelle, de telle sorte que puisse être évitée toute situation de concurrence déloyale envers des prestataires privés de formation professionnelle présents sur les mêmes marchés » .
Au titre des principes généraux, cet avis rappelle :
- que le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel renvoie celui de la Constitution du 4 octobre 1958, place la formation professionnelle parmi les principes politiques, économiques et sociaux particulièrement nécessaires à notre temps ;
- et que « la formation professionnelle, ne constitue pas, à la différence de l'éducation nationale, un service public ».
Puis, il affirme l'application du principe de la concurrence aux interventions des opérateurs publics et du secteur consulaire :
- les interventions de l'AFPA sur le marché concurrentiel de formation doivent être conduites « à égalité de concurrence avec les opérateurs privés, tant du point de vue de l'accès aux marchés que de la prise en compte du coût complet des prestations fournies » ;
- de la même façon, « la nature publique des GRETA et des centres de formation des chambres de commerce et d'industrie ne les fait pas échapper aux règles du droit de la concurrence ».
En outre, l'avis constate que les organismes publics de formation peuvent bénéficier d'éléments positifs liés à la notoriété ou à l'image du service public : « il ne peut être exclu que, pour tel type de formation professionnelle continue, un des opérateurs publics se trouve en position dominante localement » .
Enfin, la conclusion de l'avis rappelle que les opérateurs publics, en tant que dispensateurs de formation, ne doivent pas user de l'accès privilégié à l'information résultant de leur participation aux instances de concertation pour évincer leurs concurrents du privé.
La mission d'information estime que la modernisation des modes de gestion des opérateurs publics et, en particulier, leurs efforts pour mettre en place une comptabilité analytique est essentielle pour permettre le respect de l'équilibre concurrentiel.