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Equipements militaires : le souhaitable et le possible

 

N° 370

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 11 juillet 2007

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur les perspectives en matière d'équipements militaires,

Par M. Serge VINÇON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, Jacques Peyrat, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, Nathalie Goulet, MM. Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Hubert Haenel, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Daniel Percheron, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Jean-Pierre Raffarin, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Dans quelques mois, la loi de programmation militaire 2003-2008 entrera dans sa dernière année d'application. Les travaux préparatoires à l'élaboration d'une programmation pour la période s'ouvrant à partir de 2009 entreront pour leur part dans une phase active.

Votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a considéré que le moment était opportun pour faire le point sur la modernisation de notre équipement militaire et pour évoquer, dans leurs grandes lignes, les conditions dans lesquelles elle pourrait être poursuivie dans les prochaines années.

La loi de programmation militaire 2003-2008 a marqué un redressement significatif de notre effort d'équipement, qui avait considérablement fléchi de 1997 à 2001. Cette loi de programmation a bénéficié d'une exécution financière remarquable et sans précédent. Nos capacités de défense ont été notablement améliorées grâce à l'arrivée d'un grand nombre de matériels modernes, même si des décalages sont intervenus sur certains programmes. La disponibilité des équipements, à travers des crédits de maintenance fortement réévalués, a fait l'objet d'une attention soutenue, tout comme la préparation de l'avenir, grâce à la réévaluation des crédits de recherche.

La poursuite de cette politique d'équipement devra être déterminée en tenant compte de deux paramètres : d'une part, le niveau des ambitions que souhaite se fixer notre pays au regard de l'environnement de sécurité actuel et, bien entendu, des moyens financiers qu'il est prêt à consacrer à son effort de défense, et d'autre part, l'évolution des besoins militaires, telle qu'elle ressort des enseignements des engagements récents et des évolutions du contexte géostratégique.

Dans cette perspective, le lancement d'une réflexion stratégique, comme l'a souhaité le Président de la République, est extrêmement opportun. Celle-ci doit permettre de mieux évaluer les enjeux pour les années à venir et de définir une nouvelle référence pour notre politique d'équipement à moyen terme.

Votre rapporteur effectuera tout d'abord un bref rappel de l'état d'avancement de la politique d'équipement militaire et des conditions de son financement.

Il évoquera ensuite les questions qu'appelle cette actualisation de la politique d'équipement, tant sur le plan de la méthode présidant à la planification des équipements qu'en termes de choix sur lesquels il faudra se prononcer.

Enfin, il souhaiterait dégager quelques orientations qui semblent d'ores et déjà devoir être privilégiées dans l'adaptation de notre outil militaire.

I. L'ÉTAT D'AVANCEMENT DE LA POLITIQUE D'ÉQUIPEMENT MILITAIRE : UN REDRESSEMENT TRÈS IMPORTANT DE L'EFFORT FINANCIER QUI NE PERMET PAS POUR AUTANT DE RATTRAPER LES RETARDS HÉRITÉS DU PASSÉ

La loi de programmation militaire en cours a permis, au prix d'un effort financier très conséquent, de revenir, en termes de niveau de ressources, sur la trajectoire qui avait été définie, pour notre politique d'équipement, lors de la réforme des armées en 1996.

Ce redressement a eu pour traduction concrète une amélioration de nos capacités opérationnelles, grâce à l'arrivée de nouveaux équipements et à une meilleure disponibilité des matériels. Il n'a pas empêché certains retards, mais il ne pouvait en aucun cas compenser le décrochage opéré en 1997 qui, prolongé sur plusieurs années, s'est soldé en définitive par la perte de l'équivalent d'une annuité complète d'équipement.

L'arrivée en phase de fabrication de nombreux équipements nouveaux va inévitablement générer d'importants besoins financiers, alors que le niveau global de l'effort d'équipement, bien que très supérieur à celui des années 1997-2001, vient à peine de retrouver celui d'il y a dix ans.

A. LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE BÉNÉFICIE D'UNE RÉALISATION FINANCIÈRE TRÈS SATISFAISANTE

Les résultats de la gestion budgétaire de l'année 2006 permettent désormais d'obtenir une vision précise des conditions de déroulement de la loi de programmation sur ses quatre premières années, soit les deux tiers de la période couverte par la programmation.

Il en ressort que sur le plan financier l'effort programmé s'est traduit dans les faits en ce qui concerne le volume global des ressources effectivement disponibles et consommées.

1. Des crédits conformes à la programmation

Sur les quatre premières années d'application de la loi, les crédits votés en loi de finances initiale ont suivi de manière rigoureuse les références fixées par la loi de programmation. Alors que sur la période l'enveloppe prévue s'élevait à 59,2 milliards d'euros courants, les crédits votés dans les lois de finances initiales successives n'ont été que très légèrement inférieurs à ce chiffre, l'écart constaté, portant sur 270 millions d'euros1(*) (0,45 % de l'enveloppe), correspondant pour l'essentiel à des changements de périmètres.

Ces crédits votés ont été très largement respectés en exécution budgétaire. En effet, les annulations de crédits d'équipement, qui avaient massivement frappé l'exécution de la loi de programmation précédente, ont été limitées. En 2003 et 2004, les crédits annulés ont été globalement rétablis en collectif budgétaire. Les seules annulations nettes significatives sont intervenues en 2005 et en 2006 pour environ 850 millions d'euros, le ministère de la défense ayant indiqué en 2005 qu'environ 600 millions d'euros annulés s'imputaient sur les reports de crédits antérieurs à 2002 (les reports de crédits antérieurs à l'actuelle loi de programmation représentaient environ 800 millions d'euros).

Globalement, les annulations nettes de crédits d'équipement destinées à financer le surcoût des opérations extérieures, pratiquées de manière quasi-systématique avant 2002, ont constitué l'exception depuis lors. Par ailleurs, un pas significatif a été effectué sur la voie du provisionnement en début d'exercice des surcoûts prévisibles. Cette provision n'était que de 24 millions d'euros dans la loi de finances pour 2003. Elle a été portée à 175 millions d'euros dans la loi de finances pour 2006 et à 375 millions d'euros (dont 360 millions d'euros pour la mission « défense ») dans la loi de finances pour 2007, les surcoûts s'établissant en moyenne à 550 millions d'euros par an depuis plusieurs années.

Ainsi, durant les quatre années 2003-2006, les ressources disponibles au titre de l'équipement militaire ont-elles été très voisines de celles définies dans la loi de programmation.

En termes de ressources effectivement consommées, deux périodes doivent être distinguées : deux premières années marquées par une consommation inférieure aux crédits disponibles, et donc par un écart sensible avec les prévisions de la loi de programmation ; puis deux années caractérisées par une consommation des crédits supérieure, non seulement à la loi de finances initiale, mais également à l'annuité de la programmation. Ainsi, selon les informations fournies par le ministère de la défense aux commissions parlementaires en février dernier, les crédits consommés en 2006 au titre de la loi de programmation militaire (missions défense et sécurité) se sont élevés à 15,7 milliards d'euros, soit 400 millions d'euros de plus que les crédits inscrits en loi de finances initiale (fonds de concours inclus).

La sous-consommation des années 2003 et 2004 a entraîné un gonflement des crédits de report disponibles. Ceux-ci s'élevaient à 2,8 milliards d'euros en début d'exercice 2005. Une part substantielle de ces crédits reportés a pu être consommée en 2005 et 2006. Les crédits d'équipement reportés entrant dans le périmètre de la loi de programmation ont été ramenés à 1,5 milliard d'euros au début de l'exercice 2007.

Le volant de crédits reportés s'élevant à 1,5 milliard d'euros début 2007 traduit pour l'essentiel l'écart entre loi de programmation et exécution budgétaire. Son montant est à rapprocher de l'enveloppe prévue sur 4 années (59,2 milliards d'euros). Il en représente environ 2,5 %, ce qui équivaudrait à un glissement de l'ordre d'un mois dans la mise à disposition des ressources prévues.

On le voit, la réalisation financière de la loi de programmation a été jusqu'ici très satisfaisante. Cela est d'autant plus remarquable qu'elle impliquait un effort financier important, avec un relèvement de près de 20 % sur deux ans des crédits d'équipement militaires, puis une réévaluation régulière de 0,8 % par an.

* 1 Rapport d'dxécution de la loi de programmation militaire, p. 93.