D. LES PRIORITÉS DE LA COOPÉRATION FRANÇAISE
1. Les moyens et actions de coopération du SCAC
La coopération française dispose de moyens humains et financiers importants qui font de Madagascar un des pays privilégiés de la ZSP . La ventilation des crédits de paiement (CP) du poste était la suivante de 2004 à 2006 :
Programmation des crédits de paiement du poste de 2004 à 2006
|
2004 |
2005 (expérimentation LOLF) |
2006 |
|
|
FSP |
7.000.000 euros |
Enveloppe globalisée de 15.614.855 euros |
Enveloppe globalisée de 15.535.557 euros |
|
Titre III |
340.000 euros |
||
|
Titre IV |
9.500.000 euros |
||
|
Dont bourses |
595.100 euros |
818.630 euros |
858.310 euros |
|
Total |
17.435.100 euros |
15.614.855 euros |
16.393.867 euros |
L'enveloppe de 2006 comprend 9.372.525 euros de CP d'intervention (hors FSP), dont près de 960.000 euros pour la rémunération des 20 postes des alliances françaises et 2,41 millions euros d'actions annualisées hors assistance technique. A ces montants s'ajoutent, en 2006, 996.916 euros de crédits délégués, dont 700.000 euros de crédits déconcentrés de la MCNG (devenue MAIIONG) et 197.666 euros au titre du Fonds régional Afrique.
Les télégrammes diplomatiques (TD) de programmation des crédits et de notification de la première tranche (80 %) de crédits déconcentrés rappellent le contexte budgétaire globalement tendu, les modalités de constitution de la réserve de 5 % et de fongibilité entre dépenses de fonctionnement et d'intervention (les crédits centraux délégués étant considérés comme « fléchés » et non fongibles), et les exigences de reporting auprès du contrôleur financier central. Votre rapporteur spécial s'est toutefois étonné que le TD de programmation fasse à la fois référence à la LOLF et aux titres IV et VI de l'ancienne nomenclature.
Au sein de l'enveloppe globalisée, il convient de distinguer :
- l'assistance technique (4,72 millions d'euros en 2006) a fortement diminué en 2006, compte tenu du transfert à l'AFD de 4 projets du FSP 12 ( * ) (soit 23 AT transférés), mais avec 58 postes demeure supérieure à la plupart des pays de la ZSP. 4 postes ont été fermés et 3 créés en 2006 ;
- le volume des bourses de stage et d'études est en croissance (230.000 euros en 2003, 858.310 euros en 2006 pour 146 bourses) notamment du fait de l'augmentation de la programmation de bourses doctorales, témoignant d'une stratégie volontariste au bénéfice des capacités universitaires et de recherche, conformément aux nouvelles orientations du CICID. Le « suivi des cohortes » mis en place par le SCAC montre que les étudiants malgaches en France reviennent très peu dans leur pays , du moins pas avant une longue expérience professionnelle en France. Votre rapporteur spécial a suggéré que les entreprises françaises établies dans l'île proposent des postes de responsabilités à de jeunes diplômés malgaches ;
- l'enveloppe globale de subventions de fonctionnement destinées aux établissements à autonomie financière - en particulier le Centre culturel Albert Camus (CCAC) et le Centre d'information technique et économique (CITE) - pour l'année 2006 est de 370.000 euros, à laquelle il convient d'ajouter les subventions pour opérations sur titre 6. Le réseau des 31 alliances françaises (où l'expérience de « malgachisation » des postes a été un échec), animé notamment par 20 agents et 12 VI, bénéficie de 957.364 euros en 2006 au titre de la rémunération du personnel. Concernant la subvention accordée au CITE, votre rapporteur spécial a souligné que le compte-rendu d'utilisation (bilan provisoire avant audit) devait être joint à la demande de subvention pour l'année suivante.
En matière de soutien aux ONG , qui jusqu'en 2006 (début de l'expérimentation de la déconcentration) émanait exclusivement de la DGCID, le MAE a cofinancé entre 2000 et 2005 37 projets pour un montant global de 9 millions d'euros 13 ( * ) . La santé, le développement rural et l'éducation sont les secteurs privilégiés.
Votre rapporteur spécial a rappelé que les ONG devaient avoir un positionnement interstitiel , dans les domaines où l'Etat et les entreprises ne pouvaient pas agir efficacement, et qu'il importait d'éviter le syndrome de la « liste protocolaire » , par laquelle les SCAC renouvellent par habitude leur soutien à des associations aux performances inégales, ou qui bénéficient d'une indulgence qui ne serait pas accordée à des entreprises privées.
Le portefeuille du FSP comprenait mi-2006 17 projets vivants , dont des contributions assez marginales à 4 FSP mobilisateurs, principalement dans les domaines du développement et de la structuration des filières agricoles, de la gouvernance locale, et de la coopération culturelle et de la francophonie.
Les autorisations d'engagement (AE) pour de nouveaux projets ont été fixées à 2,8 millions d'euros, en recul de 300.000 euros par rapport à celles accordées (et consommées) en 2005. Le poste avait sollicité pas moins de 9,2 millions d'euros d'AE, ce qui paraît excessif au regard du rythme d'exécution des projets en cours. Le taux de décaissement global, d'environ 36 %, se révèle cependant assez satisfaisant pour un pays de la ZSP. En outre, le 7 juillet 2006, le poste avait consommé les deux tiers de son enveloppe annuelle de CP (soit 2,6 millions d'euros, dont 2,07 millions d'euros pour les projets en cours).
Le poste a indiqué à votre rapporteur spécial que le montant de CP délégués en 2005 et 2006 était « suffisant », voire supérieur aux besoins en 2005... Aucune facture impayée en 2005 n'a été reportée sur 2006 14 ( * ) et les chefs de projet ont été incités à procéder à de nouveaux engagements en fin d'exercice pour optimiser la consommation.
FSP et FSP mobilisateurs en cours de décaissement à Madagascar - juillet 2006
|
Intitulé du projet |
Date de signature convention |
Date de clôture |
Montant mis en oeuvre par le poste |
Reste à verser à fin 2005 |
Taux de décais-sement |
1 ère tranche 2006 accordée |
|
2002-21 Appui aux sports et initiatives des jeunes |
04/09/02 |
02/02/07 |
456.000 |
345.029 |
24,3 % |
100.000 |
|
2001-72 Appui institutionnel à la recherche agronomique et environnementale (FORMA) |
03/07/02 |
06/12/06 |
570.000 |
236.918 |
58,4 % |
105.000 |
|
2001-98 FSD |
28/03/02 |
31/12/06 |
1.120.500 |
309.486 |
72,4 % |
130.000 |
|
2002-96 Appui au bilinguisme |
03/01/03 |
14/02/07 |
1.550.000 |
802.233 |
48,2 % |
150.000 |
|
2002-48 Programme d'appui à l'insertion socio-économique (PAISE) |
03/01/03 |
31/12/06 |
580.000 |
144.865 |
75 % |
107.000 |
|
2002-88 Appui au développement culturel de Madagascar |
03/01/03 |
31/12/06 |
466.861 |
172.232 |
63,1 % |
125.000 |
|
2002-109 Contribution à une gestion décentralisée des ressources naturelles |
03/01/03 |
31/12/06 |
767.000 |
305.080 |
60,2 % |
200.000 |
|
2003-49 Projet de renforcement institutionnel du secteur minier |
15/12/03 |
15/12/06 |
1.260.000 |
602.465 |
52,2 % |
250.000 |
|
2004-17 Appui à la réforme des administrations fiscales (PARAF) |
25/04/05 |
04/09/08 |
570.000 |
560.082 |
1,7 % |
150.000 |
|
2004-55 Projet de sûreté aéroportuaire |
21/07/05 |
20/10/08 |
1.160.000 |
1.149.417 |
0,9 % |
170.000 |
|
2005-18 Appui à l'enseignement en santé publique et à l'internat (ASPIC) |
02/09/05 |
31/08/09 |
1.259.000 |
1.251.181 |
0,6 % |
175.000 |
|
2006-25 FSD |
1.100.000 |
1.100.000 |
0 % |
500.000 |
||
|
2006-50 Appui à la consolidation de l'Etat de droit |
Comité des projets 06/06 |
1.700.000 |
1.700.000 |
0 % |
100.000 |
|
|
Total (hors FSP 2006-50) |
10.859.361 |
6.978.988 |
35,7 % |
2.262.000 |
||
|
Projets régionaux et mobilisateurs |
||||||
|
2002-111 L'écrit et l'accès documentaire au service du dvpt |
05/11/02 |
22/12/07 |
12.500 |
12.500 |
0 % |
12.500 |
|
2003-6 Appui aux expressions artistiques des pays de la ZSP |
18/02/03 |
13/12/07 |
15.000 |
6.200 |
58,7 % |
N.D. |
|
2003-67 Réseaux d'épidémio- surveillance des maladies animales |
23/06/03 |
23/12/06 |
83.940 |
32.973 |
60,7 % |
20.048 |
|
2004-56 Préservation des patrimoines audiovisuels et promotion de la diversité culturelle |
13/01/04 |
26/01/08 |
35.000 |
35.000 |
0 % |
17.500 |
2. Un document-cadre de partenariat insuffisamment ciblé
La France et Madagascar ont signé le 11 mai 2006 un document-cadre de partenariat (DCP) pour la période 2006-2010, qui se veut cohérent avec la stratégie, les priorités et les indicateurs de développement du pays, successivement exprimées dans le DSRP puis le MAP (cf. supra ), et qui prévoit de 140 à 170 millions d'euros de nouveaux engagements .
Le DCP retient 4 secteurs de concentration mobilisant environ 57 % de l'enveloppe globale (éducation, développement rural, infrastructures et santé) et reposant chacun sur 2 à 4 axes, ce qui n'est pas conforme aux orientations habituelles des DCP (2 ou 3 secteurs). Le secteur de la santé a de fait été intégré à la demande des autorités malgaches. Le document précise néanmoins que les deux premiers secteurs demeureront prioritaires tout au long de la période, tandis que les deux autres mobiliseront des crédits respectivement décroissants (infrastructures) et croissants (santé).
DCP France-Madagascar - Programmation indicative des actions en 2006-2010
(en millions d'euros)
|
Reste à décaisser sur actions engagées |
Nouveaux engagements (fourchette) |
|
|
OMD et secteurs de concentration |
||
|
1. Education |
22 |
10 - 15 |
|
2. Développement rural |
29 |
20 - 25 |
|
3. Infrastructures |
32 |
26 - 34 |
|
4. Santé |
1 |
13 - 17 |
|
Sous-total |
84 |
79 - 91 |
|
Secteurs hors concentration |
||
|
5. Protection de la biodiversité |
1 |
7 - 9 |
|
6. Développement du secteur privé |
6 |
4-6 (dons, prêts non déterminés) |
|
Sous-total |
7 |
11 - 15 |
|
Secteurs transversaux |
||
|
1. Gouvernance et Etat de droit |
16 |
45,8 - 47,3 |
|
Dont C2D |
12,6 |
24,3 |
|
2. Enseignement supérieur et recherche |
0,6 |
5,6 - 6,6 |
|
3. Diversité culturelle et francophonie |
1,6 |
8 - 9 |
|
Sous-total |
18,2 |
|
|
Total général |
109,2 |
139,4 - 168,9 |
Votre rapporteur spécial a constaté la « manie » de la pluriannualité et de la contractualisation des crédits, sources de rigidité au détriment d'actions ponctuelles mais visibles , que permettrait une modeste « réserve » de crédits dont disposerait librement l'ambassadeur pour « mettre de l'huile dans les rouages », sans pour autant tenir lieu de stratégie de coopération.
3. La coopération décentralisée
Madagascar fait partie des tout premiers bénéficiaires de l'aide de la DGCID dans le domaine de la coopération décentralisée (42 projets ont été cofinancés par le MAE entre 2001 et 2005 pour un montant de 960.000 euros). Par ailleurs, les collectivités territoriales françaises, outre la Réunion qui est extrêmement présente à Madagascar, montrent un véritable regain d'intérêt pour l'île. Afin de renforcer les relations entre collectivités territoriales françaises et malgaches, les assises de la coopération décentralisée se sont tenues à Madagascar les 11 et 12 mai 2006.
Un effort de mise en cohérence en termes d'objectifs et de stratégie des actions de coopération de l'Etat et des collectivités territoriales a été entrepris. Ceci s'applique particulièrement aux projets menés en matière de développement local et social, d'amélioration de l'agriculture, de promotion du tourisme ou de préservation de l'environnement. Trois objectifs sont ainsi poursuivis :
- amplifier le processus de décentralisation par le renforcement de la maîtrise d'ouvrage des collectivités malgaches ;
- instaurer une coopération de proximité qui soit à la fois professionnelle et technique et qui engage un partenariat de long terme ;
- promouvoir la coopération régionale, notamment avec La Réunion.
Votre rapporteur spécial insiste sur l'importance de la cohérence des actions de coopération de l'Etat et des collectivités territoriales , afin d'éviter les doublons et les risques de « concurrence » contre-productive entre acteurs publics.
4. La coopération militaire et de sécurité
La MCMD emploie 23 militaires , dont 20 coopérants insérés dans les modestes forces armées malgaches (il n'y a de fait pas de « menace » des pays voisins), représente environ 2 millions d'euros par an en moyenne, et repose sur un accord de coopération du 12 juin 1998 et des conventions de décembre 2008.
Elle met en oeuvre 5 projets quinquennaux de coopération bilatérale (sur 2003-2007), prolongés jusqu'en 2008 : emploi des forces aéronavales, réorganisation de la logistique et de la maintenance des forces armées malgaches, appui à la capacité opérationnelle et au rôle de l'armée en matière de service public et de développement (qui inclut la constitution d'un corps de protection civile et d'un bataillon RECAMP), formation, et appui à l'Etat de droit, cette dernière composante relevant de l'attaché de sécurité intérieure.
La question du maintien d'un soutien à la marine (qui pourrait être remplacée par des gardes-côtes) et à l'armée de l'air est toutefois posée. La surveillance des zones de pêche devrait également être renforcée, compte tenu des « incursions » de pêcheurs japonais et coréens. Votre rapporteur spécial a suggéré que la France fasse don à la marine malgache de vedettes réformées.
A l'occasion de son entretien avec le colonel Denis Opplert, attaché de défense, votre rapporteur spécial a constaté une certaine compartimentation du dispositif français, l'attaché de défense ayant peu de contacts avec les gendarmes et ne disposant d'aucun pouvoir hiérarchique, puisqu'ils relèvent de l'attaché de sécurité intérieure.
La coopération en matière de sécurité et de police est exercée par deux fonctionnaires de police (dont l'un est conseiller sur l'immigration du ministre de l'intérieur et co-chef de projet du projet FSP de sûreté aéroportuaire 15 ( * ) ), financés sur les crédits de l'ex-titre IV du MAE, et repose sur 4 thèmes : immigration 16 ( * ) , blanchiment, grands trafics 17 ( * ) et stupéfiants 18 ( * ) . La délinquance et l'insécurité tendent à s'accroître en milieu périurbain et sur certains axes routiers, et un phénomène nouveau de grande criminalité en bande organisée se développe. Les moyens de la police malgache sont réduits et pâtissent notamment de l'absence de fichier central et de la faiblesse des échanges d'informations. L'antenne du SCTIP prévoyait de proposer un projet FSP « justice », de diminuer ses actions de formation et d'augmenter la fourniture de matériels (portiques, bornes...).
Votre rapporteur spécial a estimé que la faiblesse de l'Etat et l'émergence de la grande délinquance justifiaient sans doute une consolidation de notre coopération en matière de police et l'emploi des forces armées malgaches au renforcement de la sécurité intérieure , compte tenu de l'absence de menace militaire extérieure. Des policiers malgaches pourraient effectuer un stage dans un groupement d'intervention régionale , afin de s'inspirer de ce dispositif de mixité des services sans perte de personnalité. Il a également considéré que la MCMD et le consulat devaient effectuer un recensement des anciens combattants de l'outre-mer , susceptibles de bénéficier d'une pension mais qui ont souvent perdu leurs papiers.
5. Les projets de l'AFD et Proparco
a) Des interventions très diversifiées et en croissance
A Madagascar, le groupe AFD finance les programmes publics sous la forme de dons , essentiellement à l'Etat, conséquence des annulations de dettes décidées par la communauté financière internationale. Conformément aux décisions du CICID, l'agence s'est vu transférer les secteurs de la santé et de l'éducation (et l'assistance technique correspondante), auparavant de la compétence du SCAC.
L'AFD, notamment par sa filiale spécialisée Proparco, finance également le secteur privé à des conditions de marché, sous la forme de lignes de crédit aux banques (selon un principe de subsidiarité), de prêts directs en devises pour des projets importants et, ponctuellement, de prises de participation et de garanties d'emprunts en ariary.
Les engagements annuels de l'AFD ont connu une croissance régulière depuis 2000 , ainsi que l'illustre le tableau suivant :
|
Répartition des engagements annuels de l'AFD de 2000 à 2005 (en millions d'euros) |
||||||
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
|
Education et formation |
0,1 |
- |
- |
8,5 |
- |
18 |
|
Santé |
- |
- |
- |
- |
- |
1,1 |
|
Développement rural et pêche |
- |
14 |
5,2 |
- |
1,4 |
16,9 |
|
Environnement (FFEM) |
1,5 |
2 |
0,4 |
- |
- |
3,3 |
|
Infrastructures |
10,9 |
- |
12,6 |
8 |
12,5 |
1,2 |
|
Divers |
0,7 |
- |
- |
1,5 |
- |
- |
|
Appui au secteur privé et banques |
4,4 |
7,7 |
3,8 |
6 |
5 |
2,6 |
|
Aide budgétaire |
- |
- |
- |
10 |
22,9 |
- |
|
Total |
17,6 |
23,7 |
22 |
34 |
41,8 |
43,1 |
Ventilation sectorielle des engagements de l'AFD de 2001 à 2006
(en euros)
|
Education |
Agriculture |
Infrastructures et dvpt urbain |
Environnement et ressources naturelles |
Secteur productif |
Hors secteurs CICID |
Total |
Versements |
|
25.500.000 |
27.720.000 |
33.850.000 |
14.852.600 |
10.960.000 |
34.343.748 |
146.956.348 |
53.451.016 |
|
17 % |
19 % |
23 % |
10 % |
7 % |
23 % |
100 % |
Le montant total des concours du groupe AFD en vigueur à Madagascar début 2006 s'élevait à 133,9 millions d'euros. Le CEFEB, centre de formation de l'AFD, accueille également chaque année une quinzaine de cadres malgaches pour des périodes de quelques semaines à quelques mois (soit plus de 350 cadres depuis la création du centre en 1963).
Les conventions de financement précisent l'emploi des fonds apportés par l'AFD. Le maître d'ouvrage public ou privé passe les contrats nécessaires à la réalisation du programme avec des entreprises ou des bureaux d'études, après appel d'offres. Les factures émises par les entreprises et bureaux d'études contractants sont transmises par le maître d'ouvrage à l'AFD, qui les règle directement après avoir vérifié qu'elles sont conformes au programme et au contrat.
b) Les principaux projets mis en oeuvre
Les secteurs d'intervention et principaux projets sont les suivants :
1) l'Education de base . L'AFD participe au financement du programme national prioritaire « Education pour tous ». Un concours de 8,5 millions d'euros finance la construction et la réhabilitation d'écoles primaires dans les circonscriptions scolaires d'Antsirabe II, Antsiranana I et Ambanja 19 ( * ) . Un concours de 17 millions d'euros a été accordé en décembre 2005 pour un programme qui vise l'amélioration de la qualité de l'enseignement, notamment par la formation des maîtres du primaire et des enseignants des collèges, une meilleure gestion du ministère de l'éducation nationale et le développement des collèges.
2) En matière de santé , nouveau domaine de compétence de l'agence et secteur prioritaire du DCP, l'AFD assure dans un premier temps le financement d'un programme d'appui à la définition et à la mise en oeuvre de politiques de santé, initié sur FSP. Les programmes à financer dans les prochaines années concerneront l'amélioration de l'accès aux soins des populations.
3)
Le développement rural
:
l'action de l'AFD vise à
soutenir une augmentation de la
production en préservant les ressources naturelles
. Cela passe
par la valorisation des infrastructures hydrauliques existantes, ainsi que par
la promotion et la diffusion, notamment dans l'aménagement des bassins
versants
20
(
*
)
, d'une
agriculture performante et respectueuse de l'environnement. L'agence finance
par exemple l'aménagement de bassins versants et de
périmètres irrigués, avec des appuis aux producteurs et
aux services de proximité, la diffusion des techniques
agro-écologiques (semis
direct sur couverture
végétale), la gestion durable de la ressource
crevettière
21
(
*
)
(appui institutionnel, actions d'intégration des pêcheurs
traditionnels dans la filière, actions de préservation de
l'environnement, création, dans les locaux de l'Institut Pasteur de
Madagascar, d'un laboratoire d'épidémio-surveillance de la
production crevettière).
4) L'environnement . L'AFD gère les concours accordés par le FFEM 22 ( * ) et finance deux programmes d'appui à la gestion de la biodiversité, l'objectif étant que les populations y trouvent un intérêt économique. Cinq ONG bénéficient directement de petits financements pour leurs activités dans ce domaine.
5) Les infrastructures urbaines et portuaires . Les opérations financées visent à favoriser la croissance économique et à améliorer les conditions de vie des populations, par des opérations dans les villes d'Antanarivo (aménagement et assainissement des quartiers sud-ouest, amélioration des réseaux d'eau et d'électricité), Antsirabe et Antsiranana (voiries, équipements urbains, bornes fontaines, réhabilitation du port de Diego-Suarez pour 12,5 millions d'euros), Mahajanga (réhabilitation des quatre principaux marchés et rénovation de voiries, commencées en mars 2006) ou Morondava (réhabilitation du port et du chenal d'accès). L'agence finance également un programme d'appui au Bureau de Développement d'Antananarivo (BDA), dans la continuité d'un projet financé sur FSP.
6) L'appui au secteur privé . Outre les actions de Proparco, l'AFD soutient (pour 11 millions d'euros) le développement de 4 réseaux de micro-finance , perçue comme une réponse adaptée pour donner un accès au crédit au secteur informel. Ces réseaux doivent être des institutions financières agréées par la Commission de supervision bancaire et financière, professionnelles, autonomes et équilibrées financièrement.
Le groupe AFD met aussi à la disposition des banques un fonds de garantie , dénommé ARIZ , qui peut garantir jusqu'à 50 % des prêts en ariary ou en euros 23 ( * ) . Ce dispositif est complété par le Fonds de garantie malgache interbancaire, destiné à favoriser l'octroi par les banques de crédits d'investissement ou de trésorerie. Enfin, avec des ressources complémentaires du MINEFI, l'AFD a mis en place un concours de 2,6 millions d'euros pour des actions de promotion des exportations malgaches avec trois opérateurs (le Centre de solutions PME de la SFI du groupe de la Banque mondiale, un programme d'appui aux exportations soutenu par l'USAID, et la Chambre de commerce et d'industrie France-Madagascar).
Portefeuille de projets de l'AFD et de Proparco en cours de décaissement - juin 2006
(en euros)
|
Projet |
Date d'octroi |
Date limite versement des fonds |
Montant convention |
Versements réalisés |
Taux de décaissemt |
Notation |
|
Appui institutionnel caisses d'épargne |
05/07/99 |
30/06/06 |
3.800.000 |
3.397.944 |
89,4 % |
C |
|
Renforcement réseaux eau et électricité Antananarivo |
08/10/99 |
30/06/06 |
7.700.000 |
4.708.091 |
61,1 % |
C |
|
Mise en place de projets pilotes protection ( FFEM ) |
29/06/00 |
31/12/06 |
1.326.306 |
740.675 |
55,8 % |
- |
|
Appui au développement de villes secondaires |
05/10/00 |
31/12/06 |
5.350.000 |
3.135.447 |
58,6 % |
C |
|
Mise en valeur et protection de bassins |
22/02/01 |
31/12/07 |
6.350.000 |
3.813.746 |
60,1 % |
A |
|
Mise en valeur et protection de bassins |
22/02/01 |
31/12/07 |
420.000 |
356.071 |
84,8 % |
A |
|
Gestion durable ressource crevettière |
22/02/01 |
31/12/07 |
6.500.000 |
2.192.678 |
33,7 % |
B |
|
Appui à la gestion durable de la pêche de la crevette ( FFEM ) |
06/07/01 |
31/12/07 |
1.056.000 |
284.902 |
27 % |
- |
|
Appui aux PME et à la microfinance |
15/11/01 |
31/12/06 |
1.600.000 |
1.278.468 |
79,9 % |
B |
|
Appui aux PME et à la microfinance |
15/11/01 |
31/12/06 |
1.600.000 |
1.042.663 |
65,2 % |
B |
|
Appui au plan directeur santé ( ex FSP ) |
20/11/01 |
30/04/07 |
1.106.209 |
341.765 |
30,9 % |
- |
|
Dvpt du grand Antananarivo ( ex FSP ) |
20/11/01 |
31/12/07 |
534.655 |
0 |
0 % |
- |
|
Plateau Mahafaly ( FFEM ) |
30/11/01 |
30/06/07 |
900.000 |
717.345 |
79,7 % |
- |
|
Appui diffusion des techniques agricoles |
10/01/02 |
31/12/07 |
4.200.000 |
1.702.442 |
40,5 % |
A |
|
Aménagement et assainissement quartiers sud-ouest Antananarivo |
31/10/02 |
30/06/06 |
6.900.000 |
6.426.206 |
93,1 % |
B |
|
Fonds de garantie sortie de crise |
31/10/02 |
31/12/06 |
3.800.000 |
1.610.604 |
42,4 % |
B |
|
L'Ecole de la réussite ( ex FSP ) |
03/12/02 |
31/12/07 |
1.056.712 |
306.475 |
29 % |
- |
|
Aménagement port de Morondava |
19/12/02 |
30/06/07 |
5.700.000 |
1.545.302 |
27,1 % |
C |
|
Fonds d'étude et de préparation n° 6 |
15/01/03 |
31/12/06 |
500.000 |
263.178 |
52,6 % |
- |
|
Education de base |
02/07/03 |
31/12/08 |
8.500.000 |
4.945.349 |
58,2 % |
B |
|
Réhabilitation de 4 marchés et amélioration desserte urbaine |
02/07/03 |
30/06/07 |
8.000.000 |
749.741 |
9,4 % |
B |
|
Plan d'action de dvpt rural ( ex FSP ) |
30/10/03 |
31/12/07 |
1.884.101 |
137.554 |
7,3 % |
- |
|
Fonds d'étude et de préparation n° 7 |
26/12/03 |
31/12/06 |
1.000.000 |
276.728 |
27,7 % |
- |
|
Appui macro-éco.et financier ( C2D ) |
16/12/04 |
30/01/08 |
22.843.748 |
13.473.454 |
59 % |
A |
|
Réhabilitation et aménagement port d'Antsirana |
16/12/04 |
31/12/10 |
12.500.000 |
0 |
0 % |
B |
|
Equipemt et appui secteur pêche ( PRCC ) |
27/12/04 |
30/06/09 |
1.400.000 |
0 |
0 % |
B |
|
Programme de petites initiatives ( FFEM ) |
30/03/05 |
31/12/07 |
65.000 |
15.756 |
24,2 % |
- |
|
Développement outils de promotion des exportations |
17/05/05 |
31/12/08 |
2.600.000 |
610.547 |
23,5 % |
B |
|
Fondation aires protégées et biodiversité ( FFEM ) |
05/07/05 |
01/01/55 |
1.000.000 |
0 |
0 % |
- |
|
Bassins versants |
06/10/05 |
31/12/11 |
15.000.000 |
0 |
0 % |
- |
|
Dvpt des villes secondaires (suite) |
13/12/05 |
31/12/06 |
750.000 |
0 |
0 % |
- |
|
EPT Madagascar |
12/12/05 |
31/12/10 |
17.000.000 |
0 |
0 % |
- |
|
Diversification sources énergie ( FFEM ) |
05/01/06 |
01/01/55 |
1.250.000 |
0 |
0 % |
- |
|
Fonds fiduciaire gestion aires protégées |
17/01/06 |
01/01/55 |
2.000.000 |
0 |
0 % |
- |
|
Appui au plan institutions financières |
08/03/06 |
31/12/10 |
1.360.000 |
0 |
0 % |
- |
|
TOTAL |
157.552.731 |
54.073.131 |
34,3 % |
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Source : Agence française de développement (Antananarivo) |
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c) Le contrat de désendettement-développement (C2D), un instrument ambigu
A la suite de l'atteinte par Madagascar du « point d'achèvement » de l'initiative PPTE en octobre 2004, la France a annulé la totalité de ses créances commerciales et est allée au-delà, en retraitant la totalité de ses créances d'APD sur Madagascar, soit 53 millions d'euros, sous la forme d'un C2D signé le 25 février 2005. Rappelons que le mécanisme de refinancement par don qu'est le C2D aboutit à une annulation de dette non par l'effacement direct de la créance (l'Etat co-contractant continue de payer les échéances d'emprunt), mais par un reversement de la France selon des modalités contribuant au développement du bénéficiaire. Cette aide additionnelle prend à Madagascar la forme d'une aide budgétaire globale , selon la décision prise lors de la visite à Madagascar du Président de la République en juillet 2004 à Tananarive.
Le montant et le calendrier de décaissement de cette aide budgétaire correspondent à l'échéancier des emprunts publics malgaches, pour un total d'environ 53 millions d'euros sur 34 ans, dont 22,9 millions d'euros pour le premier C2D allant du 1 er octobre 2004 au 31 décembre 2007.
Après chaque paiement d'échéance par la partie malgache (Etat et banque centrale), les fonds du C2D sont versés sur un compte spécial en euros et, sauf crise grave avec le FMI, sont ensuite virés sur un compte ordinaire du Trésor (en ariary ou en devise) à la banque centrale. Ils entrent donc dans la trésorerie générale de l'Etat . Au 30 juin 2006, 13,47 millions d'euros avaient été versés au Trésor malgache et 6,5 millions d'euros devaient être versés en 2006.
Ces fonds ont pour objectif de renforcer les marges de manoeuvre budgétaires du gouvernement pour financer les dépenses publiques indispensables au développement de Madagascar, en particulier dans les domaines prioritaires de la santé et de l'éducation . Cette aide est particulièrement appréciée dans la période actuelle de tensions sur la trésorerie de l'Etat. Le fait d'intervenir sous forme d'aide budgétaire globale permet également à la France de suivre systématiquement avec la Banque mondiale, l'Union européenne et la BAD, la mise en oeuvre du DSRP, notamment dans les secteurs sociaux et plus particulièrement celui de l'éducation.
Un code de bonne conduite des quatre bailleurs impliqués dans l'aide budgétaire, appelé « Cadre de partenariat », a été négocié avec le gouvernement malgache et signé en juin 2005.
Votre rapporteur spécial est très réservé sur le principe comme l'utilisation de cet instrument à Madagascar. L'aide budgétaire non affectée paraît en effet particulièrement risquée dans un pays où la corruption est encore réelle et les capacités administratives faibles. La caution des grands bailleurs internationaux et du code de bonne conduite ne sont pas de nature à apporter toutes les garanties nécessaires de bonne utilisation des fonds .
L'aide budgétaire globale permet certes d'éviter une « usine à gaz » mais ne correspond pas à la vocation originelle du C2D et ne permet pas d'assurer un suivi précis de l'affectation des fonds à la réduction de la pauvreté, par une batterie d'indicateurs conditionnant le versement des tranches futures, si ce n'est indirectement par le suivi des résultats du DSRP. De fait, selon l'agence d'Antananarivo, les versements du C2D auraient notamment servi à honorer des échéances d'une banque multilatérale... Le C2D conclu avec Madagascar a toutes les apparences d'un accord « politique » (de fait l'AFD n'a pas été partie prenante dans les négociations) dans le cadre d'un raffermissement des relations entre les deux pays, et qui ne se distingue guère des anciennes pratiques de soutien budgétaire.
* 12 Les projets 2001-64 (Appui au plan directeur santé 2001/2003), 2001-65 (Partenariat pour le développement du grand Antananarivo), 2002-98 (Ecole de la réussite) et 2003-35 (Contribution à la mise en oeuvre du plan d'action de développement rural).
* 13 En 2005, des subventions sur titre IV ont été accordées aux associations Medair Madagascar, Terre des Hommes, Collectif mai 2002, Enda OI et Handicap International.
* 14 Environ 825.000 euros correspondant à des actions engagées en 2005 devaient être acquittés en 2006, mais correspondaient à des factures non reçues par le poste.
* 15 Les normes françaises sont dans les faits appliquées, notamment pour permettre d'éventuelles interventions ultérieures d'Aéroports de Paris.
* 16 Et la localisation d'étrangers - notamment Français - recherchés dans leur pays d'origine. Il n'y a guère de problème d'immigration clandestine de Malgaches en France, mais plutôt de fabrication de faux documents, parfois avec la complicité des employés locaux du consulat.
* 17 Notamment de pierres précieuses (saphirs), d'or, de tortues et d'ossements humains...
* 18 Compte tenu de la faiblesse du pouvoir d'achat local, Madagascar n'est pas une plaque tournante du trafic et de la consommation de stupéfiants, mais la culture du cannabis s'étend dans le nord du pays (132 tonnes saisies en 2005). La production locale est notamment « exportée » vers La Réunion, Maurice et Mayotte.
* 19 Au total, 60 écoles, 500 salles de classe, 50 bâtiments annexes, ainsi qu'un point d'eau dans chacune école ont été construits ou réhabilités. De plus, 600 instituteurs ont suivi une formation en français pour améliorer la qualité de l'enseignement.
* 20 Un concours de 15 millions d'euros a été accordé en octobre 2005 pour un programme concernant les bassins versants et les périmètres irrigués dans quatre régions, le Vakinanakaratra et l'Amoroni Mania sur les hauts plateaux, Vatovavy Fitovinany et Atsimo Atsinanana sur la côte sud-est. Ce financement s'inscrit dans le programme national Bassins versants périmètres irrigués (BV-PI), qui est également soutenu par la Banque mondiale et l'Union européenne.
* 21 La crevette est une des premières ressources de devises du pays. Ressource d'avenir (aquaculture), elle est aussi fragile. L'AFD, avec l'Union européenne, apporte un appui à la gestion durable de cette ressource, qui repose sur un partenariat public/privé entre l'État et la profession, représentée par le Groupement des aquaculteurs et pêcheurs de crevettes de Madagascar (GAPCM).
* 22 Notamment la création d'un réseau d'aires marines protégées des pays de la Commission de l'Océan Indien, avec WWF et Conservation International, et une participation de 3 millions d'euros au capital de la Fondation pour les aires protégées et la biodiversité de Madagascar, qui associe public et privé et qui a été créée le 6 janvier 2005.
* 23 Pour les prêts de montant relativement faible, un accord global, de 760.000 euros chacun, a été signé avec chacune des principales banques de la place, tandis que plusieurs garanties ARIZ individuelles ont été accordées pour des prêts importants, ainsi que pour des emprunts d'institutions de microfinance.