2. Une difficile mise en oeuvre de la réforme
Au cours de son enquête, votre rapporteur spécial a recueilli les témoignages des gestionnaires des établissements publics concernés sur la difficulté , du fait de la mise en réserve des crédits, de « boucler » des budgets déjà organisés en flux tendus 22 ( * ) . Tous ont insisté sur le manque de lisibilité du budget , sur la déresponsabilisation des gestionnaires, sur la limitation de la capacité des établissements à atteindre les objectifs fixés par les administrations de tutelle en raison de la réduction des moyens budgétaires, sur les risques de tensions sociales si les mises en réserve devait entraîner ou donner l'impression d'entraîner un quelconque dysfonctionnement en matière de paiement des personnels.
Il n'y a pas eu, sur ce sujet, d'accord entre le ministère de la culture et la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi. Dans ce contexte, les directives données par les administrations centrales du ministère de la culture aux établissements publics culturels pour adapter les modalités d'application de la mise en réserve des crédits ont beaucoup évolué au cours des deux premières années d'application de la LOLF.
La question était de savoir s'il convenait de notifier aux établissements publics le montant des subventions, diminué ou non de la mise en réserve .
Rappelons qu'une circulaire de la direction du budget, en date du 7 décembre 2006 23 ( * ) , prévoit que les budgets des opérateurs du ministère de la culture peuvent être construits suivants plusieurs modalités :
- soit le montant de subvention, inscrit en recettes du budget prévisionnel de l'établissement public, est celui du projet de loi de finances diminué de la mise en réserve ;
- soit le montant de la subvention inscrit au budget prévisionnel est celui du projet de loi de finances ( non diminué de la mise en réserve) et l'établissement public doit alors provisionner le montant de la mise en réserve soit sous forme de charges à répartir , soit en ventilant cette part conditionnelle parmi les dépenses en accord avec les administrations de tutelle, soit en versant directement la mise en réserve au résultat et au fonds de roulement prévisionnel .
La sanction prévue en cas de non-respect de ces règles par le ministère de la culture et ses établissements publics est immédiate, en effet le représentant du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie est susceptible de s'abstenir en conseil d'administration lors du vote du budget primitif de l'établissement public concerné .
Les dotations aux établissements publics sont notifiées aux opérateurs en septembre , ce qui leur permet de bâtir leur budget primitif entre septembre et octobre et de le soumettre au conseil d'administration en novembre ou décembre. Le ministère de la culture et de la communication insiste donc sur le fait qu'il est nécessaire que les modalités de mise en réserve soient finalisées non pas en octobre, comme cela est le cas actuellement, mais en août de l'année N-1, afin de ne pas être préjudiciables à la construction des budgets primitifs. Ceci implique un dialogue entre le ministère de l'économie, des finances et de l'emploi et les ministères sectoriels, organisé très en amont de la rédaction de la circulaire de la direction du budget relative à la construction des budgets primitifs des opérateurs des programmes.
Le ministère de la culture et de la communication a également indiqué à votre rapporteur spécial que la mise en réserve des crédits s'est traduite, en 2006, par une diminution effective des subventions de charges pour service public.
La régulation subie par l'ensemble des établissements publics culturels gérés par le ministère de la culture a ainsi été trois fois plus élevée en 2006 que les années précédentes , comme le montre le tableau suivant, issu du rapport d'audit de modernisation sur la tutelle et le pilotage des opérateurs au ministère de la culture, précité.
Votre rapporteur spécial rappelle que la mise en réserve des crédits budgétaires a représenté 3,4 millions d'euros en 2006 pour l'Opéra national de Paris. Cette mise en réserve à été maintenue, et l'OnP a dû équilibrer son budget malgré cette diminution de ressources budgétaires, en augmentant ses recettes propres, grâce à la billetterie et au mécénat, et en réalisant des économies sur les dépenses de production, grâce à un retard de paiement, qui conduit en fait à reporter des charges sur l'exercice 2007 .
Effet de la mise en oeuvre des réserves de crédit prévues par la LOLF
|
Avant la mise en oeuvre de la réserve de précaution |
Avec la mise en réserve |
||||
|
Année |
2003 |
2004 |
2005 |
Sous total |
2006 |
|
Régulation |
12,46 |
0,90 |
10,84 |
24,20 |
23,66 |
|
Dotation initiale |
732,85 |
777,24 |
819,58 |
2.329,67 |
869,81 |
|
Pourcentage
|
1,70 |
0,12 |
1,32 |
1,04 |
2,72 |
Source : rapport d'audit de modernisation sur la tutelle et le pilotage des opérateurs au ministère de la culture, précité
Quelles leçons faut-il tirer de cette situation ? La recommandation 3 de l'annexe 8 du rapport d'audit précité propose que les opérateurs présentent l'utilisation qu'ils prévoient de faire des crédits débloqués à leur profit en cours d'année dans une annexe au budget primitif , dans le cas où la mise en réserve des crédits serait levée.
Cette méthode présenterait certes l'avantage de permettre un suivi très précis par la tutelle de l'utilisation de ces crédits, qui deviendraient ainsi quasiment « fléchés ». Votre rapporteur spécial n'est que rarement favorable aux crédits fléchés. Il partage l'analyse du ministère de la culture qui estime que cette méthode serait contraire aux principes de globalisation des crédits et de responsabilisation des gestionnaires prévus par la LOLF.
Il lui paraît souhaitable que le principe d'une subvention d'équilibre global , connue dès la fin de l'année N-1 et à partir de laquelle il est de la responsabilité des directions de l'établissement de bâtir un budget, soit maintenu. La substitution d'un système de subventions « sur projet » ferait entrer la tutelle dans la gestion quotidienne des établissements plus qu'il n'est nécessaire .
* 22 Le 16 octobre 2006 les présidents de neuf des principaux établissements publics culturels ont adressé une lettre commune au ministère de la culture afin de protester contre les modalités d'application de la mise en réserve des crédits.
* 23 Circulaire 1BRE/2MPAP-06-4089 du 7 décembre 2006 de la direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.