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Les enjeux de l'évolution de l'OTAN

 

2. Les enjeux des élargissements futurs

A l'occasion du sommet de Riga en novembre 2006, les chefs d'Etat et de gouvernement de l'Alliance ont réaffirmé que celle-ci restait ouverte à l'admission de nouveaux membres européens.

Cette politique d'élargissement se réfère à l'article 10 du traité de Washington précité, qui fixe un critère géographique, en visant exclusivement les Etats européens, mais aussi des critères politiques et stratégiques tenant aux principes fondamentaux de l'Alliance, tels que la démocratie, le respect des libertés individuelles et de l'état de droit, et au renforcement de la sécurité de la région nord-atlantique.

Jusqu'où l'OTAN est-elle susceptible de s'élargir ?

L'Alliance a mis en place un cadre général de coopération pour ses relations avec les pays non-membres du continent européen : le Conseil de partenariat euro-atlantique. Il réunit aujourd'hui les 26 pays alliés et 23 pays partenaires1(*). Nombre d'entre eux n'ont jamais manifesté d'intention de rejoindre l'Alliance, à l'image des pays neutres d'Europe occidentale, des cinq pays d'Asie centrale ou encore de la Russie. Mais c'est au sein de ce partenariat que se trouvent les actuels candidats, qui se situent d'ailleurs à des stades différents du processus d'intégration.

Trois pays - l'Albanie, la Croatie et la Macédoine - participent à un Plan d'action pour l'adhésion (Membership action plan : MAP) qui ne préjuge pas de l'admission future, mais qui constitue en quelque sorte la « salle d'attente » ou l'ultime étape avant l'adhésion.

Ce plan d'action pour l'adhésion fixe, pour chaque pays, des objectifs et un calendrier qui lui sont propres. Il est actualisé chaque année et soumis au Conseil de l'Atlantique Nord qui procède à une évaluation régulière des résultats obtenus. Ces plans obéissent à un ensemble de principes communs. En matière politique, les pays candidats s'engagent notamment à régler par des moyens pacifiques tout différend international, toute querelle ethnique ou tout litige territorial d'ordre externe, de manière à ne pas « importer » dans l'Alliance un conflit préexistant. En matière de défense, ils doivent adhérer au concept stratégique de l'OTAN adopté à Washington en 1999 et s'engager à poursuivre l'objectif d'interopérabilité et de standardisation des équipements tout comme à détenir un certain niveau de capacités militaires.

Des trois pays engagés dans un plan d'action pour l'adhésion, l'Albanie est celui qui manifeste de plus longue date son souhait d'adhérer à l'OTAN. Malgré les réformes engagées, ses perspectives d'adhésion continuent cependant d'être handicapées par les soubresauts politiques qui marquent chaque consultation électorale et par les difficultés à lutter efficacement contre la criminalité organisée et la corruption.

La Macédoine a retrouvé la stabilité interne depuis l'accord d'Ohrid d'août 2001 qui a mis un terme à l'insurrection armée et dont l'un des points clefs concerne les droits de la minorité albanaise. Le renforcement de l'Etat de droit et la lutte contre la corruption se heurtent encore à des difficultés.

Bien que l'opinion publique y soit majoritairement réservée vis-à-vis de l'adhésion à l'OTAN, c'est sans doute la Croatie qui, sur le plan du fonctionnement des institutions, de la situation économique et des réformes du secteur de la défense, se rapproche le plus des objectifs qui lui étaient assignés, la coopération avec le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie se déroulant par ailleurs de manière satisfaisante.

Une décision relative à l'adhésion de l'un ou de plusieurs de ces trois pays pourrait être prise au prochain sommet des chefs d'Etat et de gouvernement de l'Alliance qui se tiendra à Bucarest en avril 2008.

Si l'intégration de l'ensemble de la région des Balkans occidentaux dans l'OTAN semble s'inscrire dans une perspective logique à moyen terme, deux candidatures posent plus directement la question des frontières de l'Alliance : celles de l'Ukraine et de la Géorgie.

L'Ukraine bénéficie depuis 1997 d'un partenariat distinctif et privilégié avec l'OTAN. Une Commission OTAN-Ukraine se réunit deux fois par an au niveau ministériel et une assistance particulière a été mise en place en matière de réformes de défense. L'Ukraine a fourni des troupes pour les opérations de l'Alliance dans les Balkans. En mai 2002, le président Koutchma annonçait que son pays souhaitait devenir membre de l'Alliance. Lors du sommet de Prague, en 2002, cette dernière a reconnu la vocation de l'Ukraine à rejoindre l'OTAN, sans toutefois s'engager sur un calendrier. Une étape supplémentaire a été franchie en avril 2005, quelques mois après la révolution orange et l'élection de M. Iouchtchenko, avec l'établissement d'un « dialogue intensifié » visant à renforcer le dialogue politique et à relancer l'assistance en matière de réformes de défense, notamment pour la restructuration du complexe militaro-industriel.

L'adhésion à l'OTAN figure parmi les priorités essentielles de politique étrangère du président Iouchtchenko mais suscite l'hostilité du parti des régions, pro-russe, qui a remporté les élections législatives de mars 2006. Toutefois, en visite à Bruxelles en septembre dernier, le premier ministre, M. Ianoukovitch, n'a pas formellement remis en cause cet objectif, se limitant à déclarer qu'il souhaitait « marquer une pause » avant l'étape suivante, à savoir le plan d'action pour l'adhésion. Après la crise politique de ce début d'année, la convocation de nouvelles élections législatives pour le 30 septembre prochain ajoute de nouveau un élément d'incertitude sur l'orientation que prendront les relations entre l'OTAN et l'Ukraine.

La Géorgie a déclaré son intention d'adhérer à l'OTAN en 2002 et accorde à sa candidature une priorité renforcée depuis la « révolution des roses » de 2003. En septembre 2006, les ministres des affaires étrangères de l'OTAN ont émis un signal favorable à la démarche géorgienne en proposant un « dialogue intensifié », à l'image de celui conduit avec l'Ukraine. Cette formule ne préjuge pas de la décision quant à une adhésion future, mais elle permet de nouer des relations plus approfondies sur les questions politiques ou de sécurité liées à une telle adhésion. Au cours des derniers mois, l'engagement des autorités géorgiennes ne s'est pas démenti. Le 13 mars dernier, le Parlement se prononçait à l'unanimité (160 voix contre 0) en faveur d'une adhésion considérée comme une garantie essentielle pour l'intégrité territoriale et la souveraineté du pays. La Géorgie espère accéder en avril 2008, au sommet de Bucarest, au plan d'action pour l'adhésion qui lui ferait franchir une nouvelle étape vers la reconnaissance de ses aspirations.

La question de l'adhésion de l'Ukraine et de la Géorgie devrait prendre dans les mois à venir une importance croissante dans les débats au sein de l'Alliance.

Indépendamment de leur situation propre au regard des différents objectifs à atteindre pour prétendre intégrer l'Alliance, les cas de l'un et de l'autre pays présentent des différences notables.

L'Ukraine possède des frontières avec quatre pays alliés. Par sa taille et sa population, mais aussi par son potentiel militaire et industriel, son éventuelle adhésion aurait un impact important pour l'Alliance. Cette adhésion demeure cependant controversée dans la classe politique et l'opinion publique, voire fortement contestée en Crimée, région fortement tournée vers la Russie qui y stationne toujours sa flotte de la mer Noire. Le climat de crise politique qui perdure depuis plus de deux ans crée de forte incertitudes sur les orientations politiques du pays à moyen terme, même si, en matière de politique étrangère, chacune des parties souligne vouloir concilier des relations d'étroite coopération avec l'Europe occidentale et l'OTAN aussi bien qu'avec la Russie.

La candidature de la Géorgie pose quant à elle la question de l'extension de l'Alliance vers la région plus lointaine du Caucase. Le soutien politique interne à l'adhésion est fort, comme l'illustre le vote unanime du Parlement, mais aucune solution politique n'a été apportée aux conflits territoriaux d'Ossétie du sud et d'Abkhazie qui représentent toujours une forte source de tensions. Pour l'OTAN, le risque de voir ces conflits « importés » en son sein est bien entendu un élément majeur à prendre en compte.

La poursuite de l'élargissement sera l'un des points majeurs du sommet de Bucarest en 2008. La question de l'Ukraine sera largement tributaire de la ligne qui sera fixée par les autorités de Kiev après les élections de septembre prochain. La Géorgie espère quant à elle progresser d'un cran dans sa démarche, en accédant au plan d'action pour l'adhésion.

L'élargissement bénéficie d'un fort soutien politique à Washington. Le 10 mars dernier, le Congrès adoptait le NATO freedom consolidation Act, loi par laquelle il se prononçait en faveur de l'adhésion, « en temps voulu » des trois pays candidats des Balkans (Albanie, Croatie, Macédoine), de la Géorgie et de l'Ukraine. La loi appelle à la conclusion d'un plan d'action pour l'adhésion avec la Géorgie. Elle ouvre des crédits spécifiques de coopération et d'assistance au profit des cinq pays.

Il a été à maintes reprises réaffirmé que la situation des différents pays candidats serait examinée au cas par cas, en fonction notamment de leur capacité à remplir les critères retenus par l'Alliance. Ceci signifie notamment que pour les trois pays des Balkans, des calendriers différents pourraient être retenus. A cet examen des capacités propres de chaque pays s'ajoute l'évaluation des conséquences de l'adhésion sur les équilibres de sécurité.

Depuis plusieurs mois, les autorités russes formulent des critiques extrêmement vives à l'encontre de l'élargissement et en font l'un des points de contentieux avec l'OTAN2(*). En invoquant les déséquilibres qu'aurait provoqués l'élargissement passé, elles visent surtout à faire obstacle à l'adhésion de la Géorgie et de l'Ukraine, anciennes républiques soviétiques frontalières de la Russie.

L'hostilité vigoureuse des dirigeants russes envers l'adhésion de la Géorgie et de l'Ukraine, l'idée qu'ils pourraient imposer un droit de veto entravant le droit de chaque État d'appartenir ou non à une alliance, tout comme leur propension à montrer qu'ils disposent de moyens de rétorsion en matière commerciale et énergétique, ne font bien entendu que donner plus de force, dans ces deux pays, à l'argumentation de ceux qui continuent de voir dans la Russie une menace pour leur souveraineté et dans l'OTAN une indispensable garantie pour la préserver. De même, la solidarité des pays alliés issus de l'ancien bloc de l'Est avec les pays candidats ne peut que s'en trouver consolidée.

Au-delà des cas géorgien et ukrainien, et après avoir déplacé ses frontières 500 kilomètres à l'Est, l'OTAN a-t-elle vocation à combler tout l'espace qui la sépare encore de la Russie ?

Pour les Etats-Unis, comme pour beaucoup de nouveaux pays membres, la réponse est : évidemment oui, si les pays concernés le souhaitent et pour autant qu'ils atteignent les standards en vigueur dans l'Alliance.

Cette vision procède d'une logique difficilement contestable, mais on ne peut pour autant faire abstraction d'une autre dimension : l'évaluation du bénéfice qu'apporterait, en termes de sécurité et de stabilité, un tel élargissement, ou au contraire, les risques nouveaux de tensions, voire de conflits, auxquels il exposerait l'Alliance.

C'est tout l'enjeu de l'établissement d'une relation confiante avec la Russie. Les points de friction actuels entre les deux partenaires montrent que cette relation n'a toujours pas trouvé son équilibre.

* 1 Albanie, Arménie, Autriche, Azerbaïdjan, Biélorussie, Bosnie-Herzégovine, Croatie, Finlande, Géorgie, Irlande, Kazakhstan, Kirghizie, Macédoine, Moldavie, Monténégro, Ouzbékistan, Russie, Serbie, Suède, Suisse, Tadjikistan, Turkménistan, Ukraine.

* 2 Lors de la conférence de Münich sur la sécurité, le 10 février dernier, Vladimir Poutine déclarait : « Il est évident, je pense, que l'élargissement de l'OTAN n'a rien à voir avec la modernisation de l'alliance, ni avec la sécurité en Europe. Au contraire, c'est un facteur représentant une provocation sérieuse et abaissant le niveau de la confiance mutuelle. Nous sommes légitimement en droit de demander ouvertement contre qui cet élargissement est opéré. ».