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Les enjeux de l'évolution de l'OTAN

 

3. L'Afghanistan : une épreuve de vérité pour l'OTAN ?

Les opérations de l'OTAN dans les Balkans auront été marquées par l'envoi d'une force aux effectifs substantiels puis une décrue progressive. L'engagement de l'OTAN en Afghanistan suit une logique inverse : un démarrage modeste suivi d'une montée en puissance des effectifs.

- L'implication progressive de l'OTAN en Afghanistan

L'OTAN n'avait pas nécessairement vocation à s'engager en Afghanistan. Dès le lendemain des attaques du 11 septembre 2001, elle avait invoqué pour la première fois de son histoire l'article 5, c'est-à-dire la clause de défense collective. Pourtant, elle n'avait pas été impliquée en tant que telle dans les opérations militaires dirigées contre le régime des talibans et Al Qaïda. Les Etats-Unis, peu désireux, pour les raisons évoquées plus haut, de renouveler l'expérience des opérations du Kosovo, privilégient alors une coalition ad hoc et lancent le 7 octobre 2001 l'opération Enduring freedom qui aboutit le 13 novembre à la prise de Kaboul et à la chute du régime des talibans.

Alors que l'opération Enduring freedom se poursuivait en vue de combattre les troupes des talibans ainsi que les groupes d'Al Qaïda présents dans le reste du pays, la résolution 1386 du Conseil de sécurité en date du 20 décembre 2001, prise à la suite de la Conférence de Bonn, autorisait le déploiement autour de Kaboul d'une Force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS) chargée d'assister les autorités intérimaires afghanes. Mandatée par les Nations unies, la FIAS rassemble lors de sa création des contingents de 18 pays, le Royaume-Uni en assurant dans un premier temps le commandement pour une période de six mois. Le commandement de la FIAS sera ensuite assuré par la Turquie, puis par l'Allemagne et les Pays-Bas.

Ce n'est qu'au printemps 2003 que s'est concrétisée l'idée d'une reprise, par l'OTAN, du commandement de la FIAS, jusqu'alors assuré par des nations volontaires. Après la crise irakienne et les fortes divisions apparues en son sein, il fallait à l'OTAN un moyen de démontrer sa capacité à retrouver unité et solidarité. Décidée par le Conseil de l'Atlantique nord le 16 avril 2003, la prise de commandement de la FIAS par l'OTAN est effective à partir du mois d'août 2003.

- L'extension géographique des responsabilités de l'OTAN

L'Afghanistan constitue aujourd'hui, et de loin, l'opération la plus importante et la plus exigeante dans laquelle est engagée l'OTAN.

Le mandat de la FIAS, et donc dans le même temps les responsabilités de l'OTAN, ont été progressivement étendus sur la période 2003-2006.

En effet, initialement, les missions sécuritaires relevaient de l'opération Enduring freedom et la FIAS devait quant à elle permettre à l'Autorité intérimaire afghane et à la mission d'assistance des Nations unies d'opérer à Kaboul et dans sa proche région. Cependant, dans le cadre de l'opération Enduring freedom, plusieurs pays de la coalition avaient mis en place des « équipes provinciales de reconstruction » (Provincial reconstruction team - PRT), menant des actions civilo-militaires.

En quatre étapes, la mission de la FIAS s'est étendue à d'autres régions où elle a pris le contrôle des PRT et en a assuré le soutien : les provinces du nord (Kunduz, Mazar-e-Sharif) tout d'abord, entre décembre 2003 et octobre 2004 ; l'ouest (Herat) entre février et septembre 2005 ; le sud (Kandahar) au premier semestre 2006 ; enfin l'est (Bamyan, Bagram, Jalalabad) à l'automne 2006.

La FIAS a désormais pour mission principale d'assurer et de maintenir la sécurité et la stabilité sur l'ensemble du territoire, afin de permettre au pouvoir légitime d'exercer son autorité. Elle dirige en outre 25 équipes régionales de reconstruction (PRT).

Au fil de cette extension, un certain nombre de troupes relevant initialement de l'opération Enduring freedom ont été placées sous le commandement de l'OTAN. Ainsi, le rapport entre le volume de troupes placées sous la responsabilité de la coalition conduite par les Etats-Unis et celui des troupes relevant de l'OTAN s'est inversé, avec un transfert d'unités, principalement américaines, d'une opération à l'autre.

La FIAS compte désormais environ 36 000 hommes, dont plus de 14 000 militaires américains, alors que l'opération Enduring freedom n'en déploie plus qu'environ 8 000.

Les principaux contributeurs à la FIAS sont les suivants :

Etats-Unis : 14 000 hommes

Royaume-Uni : 4 300 hommes

Allemagne : 2 900 hommes

Canada : 2 600 hommes

Italie : 2 000 hommes

Pays-Bas : 1 900 hommes

Turquie : 1 300 hommes

France : 950 hommes

Roumanie : 750 hommes

Espagne : 700 hommes

Australie : 600 hommes

Suède : 550 hommes

Danemark : 500 hommes

Norvège : 500 hommes

Pologne : 350 hommes

Belgique : 300 hommes

La France et la Turquie stationnent leurs contingents à Kaboul et dans sa région, l'Allemagne dans le nord et l'Italie et l'Espagne dans l'ouest. Le contingent britannique est majoritairement déployé dans les provinces du sud, tout comme les contingents canadien et néerlandais. Les troupes américaines sont pour leur part déployées dans l'est et le sud du pays.

- La FIAS et l'opération Enduring freedom

Aujourd'hui encore, l'opération Enduring freedom et la FIAS coexistent, certains pays participant à l'une et à l'autre de ces deux missions (Etats-Unis, Canada, Allemagne, Pays-Bas notamment). La France avait maintenu 200 à 250 hommes des forces spéciales au sein de l'opération Enduring freedom, sous commandement américain, jusqu'au début de l'année 2007. Elle a recentré sa participation sur la formation des forces spéciales afghanes, avec une vingtaine d'instructeurs.

L'extension géographique des responsabilités de la FIAS a soulevé une première question : l'intérêt de maintenir deux opérations distinctes et la clarification de leurs mandats respectifs. Cette question a donné lieu à des débats entre alliés au cours desquels ont été confrontés des arguments liés à l'efficacité militaire et d'autres, avancés notamment par la France, insistant sur l'impact politique qu'aurait une confusion entre des missions de contre-terrorisme relevant d'Enduring freedom, et l'appui à la reconstruction politique, relevant de la FIAS. Un compromis a été trouvé. D'une part, le plan d'opération de la FIAS a été redéfini et inclut le soutien à l'élaboration d'une politique de sécurité des frontières, la coordination des opérations de police menées conjointement avec l'armée afghane, la supervision d'une partie de la formation, mais il ne comporte pas les missions de contre-terrorisme, qui restent du ressort d'Enduring freedom. D'autre part, la fusion des deux opérations a été écartée, mais une « synergie » a été recherchée en établissant des connections à certains niveaux des deux chaînes de commandement.

Par ailleurs, dans les zones où elle est désormais présente, la FIAS doit faire face à une dégradation de la situation sécuritaire liée à divers facteurs : regain d'activisme des talibans qui profitent de la porosité de la frontière avec le Pakistan, multiplication des incidents et des attentats, selon des modes opératoires déjà constatés en Irak (attentats suicides, engins explosifs improvisés), présence de groupes armées liés au trafic de drogue et aux « chefs de guerre ». En réaction, la FIAS a été engagée dans des opérations de combat aéroterrestres contre les groupes talibans (opération Medusa en septembre 2006, Achille en février 2007, Now Ruz en mars 2007). Cette situation rend plus complexe la distinction entre l'opération Enduring freedom et la FIAS. Elle génère également certaines difficultés entre l'échelon opérationnel et les autorités politiques de l'Alliance, le Conseil de l'Atlantique nord s'étant plaint de ne pas avoir été suffisamment informé du lancement d'opérations à risque élevé qui ont donné lieu à des pertes humaines dans les rangs alliés, mais aussi à des dommages collatéraux sur la population civile afghane.

Enfin, devant les difficultés rencontrées par la FIAS dans certaines régions du pays, le commandement réclame des moyens humains et matériels supplémentaires. Au-delà du volume global de la FIAS a été soulevée la question des « caveats », c'est-à-dire des restrictions géographiques ou fonctionnelles posées par les nations à l'emploi de leur contingent. Lors du sommet de Riga, certains assouplissements ont été obtenus, notamment afin que des troupes puissent quitter leur zone habituelle de stationnement pour renforcer, en cas d'urgence, les missions difficiles, notamment dans le sud du pays. Ainsi, le contingent français, chargé du secteur de Kaboul, peut être autorisé, au cas par cas, à détacher certains éléments en appui dans d'autres régions.

En effet, les difficultés se concentrent dans les provinces du sud et de l'est où opèrent, outre les troupes américaines, les contingents britannique, canadien et néerlandais. Aux Pays-Bas comme au Canada, le débat intérieur s'amplifie sur les décisions à venir concernant le maintien, ou éventuellement le retrait, des contingents nationaux au terme de leur engagement actuel (août 2008 pour les Pays-Bas, février 2009 pour le Canada).

- Une opération « test » pour l'OTAN

Telle qu'elle se présente aujourd'hui, l'opération en Afghanistan cumule plusieurs traits caractéristiques des nouvelles missions que l'Alliance atlantique ambitionne de pouvoir mener. De ce point de vue, on a pu parler de véritable test pour l'OTAN, contrainte de démontrer son aptitude à réussir dans les tâches de stabilisation.

Tout d'abord, l'Afghanistan constitue la première intervention « hors-zone » de l'OTAN, dans un pays très éloigné de la région euro-atlantique et des bases d'appui traditionnelles de l'Alliance. Il s'agit donc d'une bonne illustration de cette capacité « expéditionnaire », sans limitation géographique pré-établie, dont l'OTAN se veut l'instrument.

Deuxièmement, le contexte sécuritaire diffère nettement des situations que l'OTAN avait connues dans les Balkans. Il ne s'agit plus de maintien de la paix, mais d'un engagement plus risqué, pouvant conduire à des combats terrestres difficiles, face à un adversaire mobile et fondu dans la population, à l'image des pratiques insurrectionnelles utilisées en Irak. Cette opération s'inscrit dans les nouvelles formes de conflits que l'OTAN prétend justement pouvoir gérer. Pourtant, avec 36 000 hommes, l'OTAN y consacre moins de troupes qu'elle n'en avait déployées, au cours des premiers mois, en Bosnie-Herzégovine ou au Kosovo, sur des territoires autrement moins vastes. Cette relative faiblesse numérique constitue un handicap et résulte pour une large part de l'impossibilité, pour les Etats-Unis, d'accroître suffisamment leurs effectifs du fait de leur engagement en Irak.

Enfin, l'opération de l'OTAN en Afghanistan se caractérise par une extension des missions à des domaines non exclusivement militaires : actions civilo-militaires avec les équipes provinciales de reconstruction (Provincial reconstruction team - PRT), voire civiles, avec la nomination d'un Haut représentant civil de l'OTAN, des missions de formation de la police ou encore le soutien à des opérations anti-drogue. La notion d'approche globale, que l'OTAN veut promouvoir en Afghanistan, répond à ce souci d'établir un lien entre le volet militaire et les aspects liés au développement, à la reconstruction, à l'état de droit, à la formation des forces de sécurité ou encore à la lutte contre les stupéfiants.

L'opération d'Afghanistan constitue donc un test majeur pour l'OTAN qui entend faire la preuve de son aptitude à devenir un « pourvoyeur » de sécurité dans les zones d'instabilité les plus dangereuses.

Le maintien d'une situation sécuritaire instable, la lenteur de la constitution d'une armée afghane, l'absence d'autorité du gouvernement central sur de vastes portions du territoire, l'augmentation continue de la production de pavot et la corruption laissent supposer un engagement prolongé qui exigera encore beaucoup de moyens, sans garantie de succès.