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Où en est la transposition de la « directive services » ?

 

N° 199

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 7 février 2008

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation pour l'Union européenne (1) sur la transposition de la « directive services »,

Par M. Jean BIZET,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; MM. Denis Badré, Jean Bizet, Jacques Blanc, Jean François-Poncet, Bernard Frimat, Simon Sutour, vice-présidents ; MM. Robert Bret, Aymeri de Montesquiou, secrétaires ; MM.  Robert Badinter, Jean-Michel Baylet, Pierre Bernard-Reymond, Didier Boulaud, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Louis de Broissia, Gérard César, Christian Cointat, Robert del Picchia, Marcel Deneux, Pierre Fauchon, André Ferrand, Yann Gaillard, Paul Girod, Mme Marie-Thérèse Hermange, M. Charles Josselin, Mme Fabienne Keller, MM. Serge Lagauche, Gérard Le Cam, Louis Le Pensec, Mmes Colette Mélot, Monique Papon, MM. Yves Pozzo di Borgo, Roland Ries, Josselin de Rohan, Mme Catherine Tasca, M. Alex Türk.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'élaboration de la directive relative aux services dans le marché intérieur, dite « directive services », a fait l'objet de nombreux débats en France, parfois passionnés, tant au niveau des responsables politiques que dans l'opinion publique.

Le Parlement s'est naturellement lui aussi saisi de ce dossier. Ainsi le Sénat, au cours de ses séances du 15 puis du 23 mars 2005, a-t-il adopté, sur des conclusions de votre rapporteur au nom de la commission des affaires économiques (1(*)), une résolution sur ce sujet (2(*)). Afin d'éclairer les débats, la délégation pour l'Union européenne, peu auparavant, avait adopté un rapport d'information (3(*)) puis, pour la première fois, avait exercé les compétences attribuées aux commissions pour avis sur les propositions de résolution, en application de l'article 73 bis du Règlement du Sénat (4(*)).

La directive ayant été définitivement adoptée par les institutions communautaires le 12 décembre 2006, le débat aurait pu être considéré comme clos, au moins au niveau du Parlement, jusqu'à l'examen du texte qui effectue sa transposition, celle-ci devant intervenir avant le 28 décembre 2009 au plus tard.

Pourtant, compte tenu de l'ampleur des domaines abordés par la directive, sa transposition en France constitue un chantier considérable au regard du nombre des textes législatifs qui devront être modifiés et de l'importance des modifications apportées. C'est pourquoi, d'ici l'échéance de la fin 2009, la transposition législative doit être préparée par un travail très lourd, interne à l'administration. C'est la qualité de cette préparation à la transposition de la « directive services » qu'entend évaluer le présent rapport.

I. RAPPELS SUR LA « DIRECTIVE SERVICES »

La directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, dite « directive services », est un texte volumineux de 46 articles précédés de 118 considérants, et très technique.

Les principales étapes de l'adoption de la « directive services »

13 janvier 2004 : la Commission européenne adopte sa proposition de directive

16 février 2006 : 1ère lecture au Parlement européen, sur le rapport de Mme Evelyne Gebhardt (PSE - Allemagne)

4 avril 2006 : proposition modifiée de la Commission

24 juillet 2006 : position commune du Conseil

15 novembre 2006 : 2e lecture au Parlement européen

12 décembre 2006 : adoption définitive par le Conseil

A. UN CONTEXTE POLÉMIQUE

La discussion de la « directive services » a duré près de trois ans, entre la présentation de la proposition de la Commission européenne, le 13 janvier 2004, et l'adoption définitive de la directive, le 12 décembre 2006.

Cette longue discussion a été marquée par des débats extrêmement nourris, empreints parfois de propos polémiques, en particulier en France, avec la controverse très médiatisée sur le « plombier polonais ».

Cette polémique est intervenue dans un contexte électoral, le président de la République ayant décidé de soumettre à référendum le traité portant Constitution pour l'Union européenne. Elle a indéniablement contribué à brouiller la compréhension des enjeux, tant de la directive que du traité constitutionnel. La passion des débats de l'époque a souvent rendu inaudibles les quelques tentatives entreprises pour introduire un peu de rationalité.

En réalité, les débats se sont focalisés sur les conséquences du principe du pays d'origine, qui constituait alors le coeur de la proposition de la Commission en matière de libre circulation des services. Selon le principe du pays d'origine, le droit applicable à une prestation de services est celui de l'État membre dans lequel le prestataire a son siège statutaire, quel que soit l'État dans lequel a lieu l'opération.

Si ce principe ne constituait pas une nouveauté au sein de l'Union européenne, dans la mesure où il s'applique déjà pour les marchandises et où il existe dans certains textes communautaires relatifs au marché intérieur dans des domaines bien spécifiques et avec une portée limitée, il ne représentait pas moins une rupture avec l'harmonisation des droits nationaux en vigueur en matière de services.

Or, la portée du principe du pays d'origine avait été très insuffisamment évaluée par la proposition de la Commission. Elle posait de très nombreuses questions, y compris quant au champ d'application de ce principe (5(*)). Bien que la proposition comprenne un certain nombre de dérogations, elle comportait un risque de « dumping juridique » : les prestataires implantés dans les États membres dont la réglementation est la moins contraignante auraient eu un avantage concurrentiel indéniable, sans compter le risque d'une multiplication des contentieux que n'auraient pas manqué d'entraîner les nombreuses incertitudes pour les prestataires comme pour les bénéficiaires de services suscitées par l'application du principe du pays d'origine.

La résolution adoptée par le Sénat, le 23 mars 2005, demandait d'ailleurs « résolument l'abandon de la règle du pays d'origine dès lors qu'il n'existe pas de socle d'harmonisation » (6(*)).

L'abandon du principe du pays d'origine dans la version définitive de la « directive services » a rendu leur sérénité aux débats.

De ce point de vue, la première lecture par le Parlement européen, à la mi-février 2006, après que les dix commissions saisies se furent prononcées, a constitué le véritable tournant du débat, qui a dès lors connu une soudaine accélération.

Force est néanmoins de constater que, dans certains États membres, la « directive services » n'a pas provoqué une telle polémique. C'est le cas du Royaume-Uni par exemple, où ce texte n'en a pas moins suscité un grand intérêt, en particulier dans les milieux économiques.

Il est vrai que le Royaume-Uni est traditionnellement proche de l'inspiration libérale de la « directive services ». Le gouvernement britannique n'était d'ailleurs pas hostile au principe du pays d'origine. La Federation of Small Businesses, l'équivalent britannique de la CGPME, a même indiqué regretter l'abandon de ce principe. Les principales organisations syndicales n'ont pas fait de surenchère sur les conséquences de l'application de cette directive. Outre Manche, le débat a été moins politique et davantage centré sur des aspects plus spécifiques tels que la santé ou la sécurité.

* (1) Rapport n° 203 (2004-2005) et rapport supplémentaire n° 262 (2004-2005).

* (2) Résolution n° 89 (2004-2005).

* (3) Que penser de la directive « Bolkestein » ?, rapport d'information n° 206 (2004-2005) du 18 février 2005 de MM. Denis Badré et Robert Bret, Mme Marie-Thérèse Hermange et M. Serge Lagauche.

* (4) Rapport pour avis n° 236 (2004-2005) de M. Denis Badré.

* (5) Sur ce point, cf. le rapport d'information n° 206 (2004-2005) de MM. Denis Badré et Robert Bret, Mme Marie-Thérèse Hermange et M. Serge Lagauche, au nom de la délégation.

* (6) Résolution européenne n° 89 (2004-2005).