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Où en est la transposition de la « directive services » ?

 

B. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DE LA DIRECTIVE

La « directive services » a pour objectif principal le développement du marché intérieur des services. A cette fin, elle comporte des dispositions qui visent, d'une part, à simplifier les procédures administratives, et, d'autre part, à supprimer les obstacles aux activités de services. Elle est largement fondée sur la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) en la matière, qu'elle codifie.

L'article 1er de la directive dispose que celle-ci établit les dispositions générales permettant de faciliter l'exercice de la liberté d'établissement des prestataires ainsi que la libre circulation des services, tout en garantissant un niveau de qualité élevé pour les services. Il s'agit dès lors de mettre en oeuvre les articles 43 et 49 du traité qui concernent, respectivement, la liberté d'établissement et le droit à la prestation de services à l'intérieur de la Communauté.

Les dispositions de la « directive services » ne s'appliquent toutefois pas à plusieurs domaines relevant de législations spécifiques, explicitement mentionnés : le droit pénal, le droit du travail et la législation en matière de sécurité sociale, l'exercice des droits fondamentaux. Elles ne concernent pas non plus : la libéralisation des services d'intérêt économique général ni la privatisation d'organismes publics prestataires de services, l'abolition des monopoles fournissant des services, la protection ou la promotion de la diversité culturelle ou linguistique, le pluralisme des médias, les règles du droit international privé.

Le champ d'application de la directive est très large. Selon son article 2, elle s'applique en effet aux services fournis par les prestataires ayant leur établissement dans un État membre.

L'article 4 définit la notion de « service » comme toute activité économique non salariée, exercée normalement contre rémunération, visée à l'article 50 du traité. Quant au « prestataire », il s'agit de toute personne physique ressortissante d'un État membre, ou toute personne morale visée à l'article 48 du traité et établie dans un État membre, qui offre ou fournit un service.

Toutefois, l'article 2 de la directive exclut explicitement douze types de services de son champ d'application.

Les services exclus du champ d'application de la directive

Le paragraphe 2 de l'article 2 de la directive exclut de son champ d'application :

- les services d'intérêt général non économiques ;

- les services financiers ;

- les services et réseaux de communications électroniques ainsi que les ressources et services associés pour ce qui concerne les matières régies par cinq directives relevant du « paquet télécoms » ;

- les services dans le domaine des transports, y compris les services portuaires ;

- les services des agences de travail intérimaire ;

- les services de soins de santé ;

- les services audiovisuels, y compris les services cinématographiques et la radiodiffusion ;

- les activités de jeux d'argent ;

- les activités participant à l'exercice de l'autorité publique ;

- les services sociaux relatifs au logement social, à l'aide à l'enfance et à l'aide aux familles et aux personnes se trouvant de manière permanente ou temporaire dans une situation de besoins ;

- les services de sécurité privée ;

- les services fournis par les notaires et les huissiers de justice, nommés par les pouvoirs publics.

Le Manuel relatif à la mise en oeuvre de la « directive services », publié par la Commission en novembre 2007, précise la façon dont il convient d'appliquer ces exclusions.

Enfin, le paragraphe 3 de l'article 2 dispose que « la présente directive ne s'applique pas en matière fiscale ».

En principe, la « directive services » s'applique en complément du droit communautaire en vigueur. Son article 3 vise à régler les éventuels conflits entre ses dispositions et celles d'une autre norme de droit communautaire : « Si les dispositions de la présente directive sont en conflit avec une disposition d'un autre acte communautaire régissant des aspects spécifiques de l'accès à une activité de services ou à son exercice dans des secteurs spécifiques ou pour des professions spécifiques, la disposition de l'autre acte communautaire prévaut et s'applique à ces secteurs ou professions spécifiques ». La directive affirme ainsi la primauté des textes communautaires sectoriels.

Après ces dispositions générales (chapitre Ier), la « directive services » comprend des dispositions relatives à :

- la simplification administrative (chapitre II) ;

- la liberté d'établissement des prestataires (chapitre III) ;

- la libre circulation des services (chapitre IV) ;

- la qualité des services (chapitre V) ;

- la coopération administrative (chapitre VI) ;

- le programme de convergence (chapitre VII).

Il convient de souligner les principaux points de ce texte.

L'article 5 de la directive pose le principe général de la simplification des procédures administratives : « Les États membres examinent les procédures et formalités applicables à l'accès à une activité de service et à son exercice. Lorsque les procédures et formalités examinées en vertu du présent paragraphe ne sont pas suffisamment simples, les États membres les simplifient ». Concrètement, il s'agit de limiter l'obligation d'autorisation préalable et d'introduire le principe de l'autorisation tacite des autorités compétentes après l'expiration d'un certain délai. Des exigences de forme ne doivent pas être imposées de manière générale (copie certifiée conforme par exemple). La Commission peut d'ailleurs établir des formulaires harmonisés au niveau communautaire.

Selon l'article 6 de la directive, les États membres veillent à ce que les prestataires puissent accomplir, par l'intermédiaire de guichets uniques, les procédures et formalités nécessaires à l'accès et à l'exercice de leurs activités de services. La mise en place de ces guichets uniques constitue une obligation de résultat imposée par la directive aux États membres. L'expression « guichet unique » signifie que chaque prestataire pourra s'adresser à un interlocuteur unique, qui jouera le rôle d'interface entre ce prestataire et les autorités nationales décisionnelles (7(*)), mais il pourra y avoir plusieurs « guichets uniques ». Les guichets uniques doivent fournir des informations facilement accessibles aux prestataires et destinataires de services.

Par ailleurs, l'ensemble des procédures et formalités relatives à l'accès à une activité de service et à son exercice doivent être effectuées facilement, à distance et par voie électronique (Internet), par l'intermédiaire du guichet unique.

S'agissant de la liberté d'établissement des prestataires, les États membres doivent passer en revue leurs régimes d'autorisations existants et les rendre conformes aux dispositions des articles 9 à 13 de la directive. Concrètement, les États membres doivent identifier et recenser chaque régime d'autorisation en vigueur dans sa législation ou réglementation et évaluer ceux qui peuvent être maintenus, ceux qui doivent être modifiés et ceux qui doivent être supprimés. Le principe est que tout régime d'autorisation constitue désormais l'exception. Les régimes d'autorisation ne peuvent être maintenus que s'ils ne sont pas discriminatoires, s'ils sont justifiés par une raison impérieuse d'intérêt général et s'ils sont proportionnés. L'octroi d'une autorisation est soumis à des conditions et celles-ci ne doivent pas faire double emploi avec les exigences et les contrôles équivalents ou essentiellement comparables en raison de leur finalité, auxquels est déjà soumis le prestataire dans un autre État membre ou dans le même État membre. En principe, l'autorisation octroyée ne doit pas avoir une durée limitée.

L'article 14 de la directive dresse une liste des huit exigences que les États membres ne peuvent pas imposer à l'accès à une activité de service ou à son exercice (par exemple, conditions de nationalité ou de réciprocité ou encore tests économiques...). Si de telles exigences existent dans les législations nationales, elles doivent être supprimées. Quant à l'article 15, il établit une liste d'exigences à évaluer, sans suppression automatique et immédiate (par exemple, numerus clausus, détention du capital d'une société, nombre minimum de salariés, tarifs obligatoires...). Le résultat de l'évaluation conditionnera le sort de ces exigences : elles seront soit supprimées, soit remplacées par des dispositions compatibles avec la « directive services ».

En matière de libre circulation des services, le principe du pays d'origine a été remplacé par celui de la libre prestation des services. L'article 16 de la directive constitue le coeur du dispositif : « Les États membres respectent le droit des prestataires de fournir des services dans un État membre autre que celui dans lequel ils sont établis. L'État membre dans lequel le service est fourni garantit le libre accès à l'activité de service ainsi que son libre exercice sur son territoire ».

Ce principe connaît des dérogations de plusieurs types :

- des dérogations générales : l'application d'exigences nationales ne peut se justifier que si elle est nécessaire à la protection de l'ordre public, de la sécurité publique, de la santé publique ou de l'environnement ;

- quinze dérogations spécifiques (article 17), parmi lesquelles on trouve les services d'intérêt économique général, le détachement des travailleurs, la prestation de services par les avocats, le recouvrement judiciaire des dettes, la coordination des régimes de sécurité sociale, les transferts de déchets, les droits d'auteur... ;

- des dérogations individuelles (article 18) : « uniquement dans des circonstances exceptionnelles », un État membre peut prendre à l'encontre d'un prestataire ayant son établissement dans un autre État membre, des mesures relatives à la sécurité des services.

Les destinataires de services disposent également de droits. Ils ne peuvent se voir opposer des restrictions ni des mesures discriminatoires, et ont le droit d'obtenir un certain nombre d'informations.

La directive comprend également des dispositions (articles 22 à 27 et article 37) visant à encourager une haute qualité des services et à développer l'information et la transparence relative aux prestataires et à leurs services. Certaines mesures concernent également les destinataires des services, c'est-à-dire essentiellement les consommateurs. Par exemple, les États membres devront éliminer les restrictions inutiles à la communication commerciale. Ils pourront également instaurer des mesures volontaires d'amélioration de la qualité telles que des labels, des campagnes de sensibilisation, la diffusion de bonnes pratiques. Le traitement des plaintes devrait être amélioré. Enfin, des codes de conduite au niveau communautaire seront élaborés afin de favoriser la convergence des règles professionnelles au niveau européen, pour les agents immobiliers par exemple. Il s'agit également d'améliorer la confiance des destinataires dans les services offerts par les prestataires d'autres États membres.

En matière de coopération administrative, l'article 28 de la directive prévoit que les États membres se prêtent mutuellement assistance et prennent des mesures pour coopérer efficacement entre eux afin d'assurer le contrôle des prestataires et de leurs services. Du reste, ils fournissent, dans les plus brefs délais et par voie électronique, les informations demandées par d'autres États membres ou par la Commission. Ils communiquent à la Commission des informations sur les cas où d'autres États membres ne remplissent pas leur obligation d'assistance mutuelle. L'État d'établissement détient un pouvoir de contrôle, alors que celui dans lequel le prestataire se déplace a plutôt un droit de vérification. L'article 32 de la directive instaure un mécanisme d'alerte en vertu duquel les États membres doivent se transmettre les informations en cas de « faits graves et précis en rapport avec une activité de service et susceptibles de causer un préjudice grave à la santé ou à la sécurité des personnes ou à l'environnement ». Enfin, l'article 34 dispose que « la Commission met en place, en coopération avec les États membres, un système électronique d'échange d'informations entre États membres, en tenant compte des systèmes d'information existants ». Il s'agit du projet IMI (Internal Market Information System) auquel la Commission travaille déjà (cf. le III du présent rapport).

Enfin, la directive comporte des dispositions relatives à un programme de convergence, en particulier à l'évaluation mutuelle. L'article 39 prévoit que, le 28 décembre 2009 au plus tard, soit à la date-limite de transposition, les États membres présentent un rapport à la Commission qui contient les informations relatives à plusieurs dispositions de la directive, en particulier les régimes d'autorisation et les exigences soumises à évaluation. Ces rapports sont transmis aux États membres qui, dans un délai de six mois, communiquent leurs observations sur chacun des rapports. Cette disposition est importante car elle incite les États membres à coopérer dans la mise en oeuvre de la « directive services ». De façon concomitante, la Commission consulte les parties intéressées sur ces rapports. Un an plus tard, elle présente au Parlement européen et au Conseil un rapport de synthèse. Le 28 décembre 2011, et par la suite tous les trois ans, la Commission présente un rapport complet sur l'application de la « directive services », accompagné, le cas échéant, de propositions de modifications et de mesures supplémentaires concernant les questions exclues du champ d'application de la directive.

* (7) L'article 6, paragraphe 2 de la directive dispose que « la création des guichets uniques n'a pas d'incidence sur la répartition des attributions et des compétences entre les autorités au sein de chaque système national ».