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La structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense (SIMMAD), et le maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense

 

II. COMMENT AUGMENTER LA PRODUCTIVITÉ ?

A. DES RÉFORMES INSTITUTIONNELLES SONT EN COURS DEPUIS LE DÉBUT DES ANNÉES 2000

1. Améliorer l'achat et la gestion des pièces de rechange, et mieux coordonner le MCO : la création de la SIMMAD

La structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense (SIMMAD) a été créée par le décret n° 2000-1180 du 4 décembre 200013(*).

Il s'agit d'une réponse au diagnostic selon lequel la dégradation de la disponibilité des aéronefs provenait essentiellement d'une multiplication des ruptures de ravitaillement en pièces de rechange.

L'armée de l'air et la DGA ont créé en 1997 un groupe de travail chargé de l'analyse fonctionnelle de la chaîne MCO. Ces premiers travaux ont conduit en septembre 1998 à la mise en place d'une équipe de projet, composée de représentants des trois armées et de la DGA, ayant pour mandat de proposer une structure de gestion intégrée des processus du MCO aéronautique selon une « approche client ».

Il s'en est dégagé un projet de structure responsable devant les utilisateurs du respect des objectifs de MCO, formalisés par des contrats de services, et chargée pour cela de planifier l'emploi des ressources, de passer les contrats nécessaires au MCO et de gérer les stocks.

En mars 1999, le cabinet du ministre a demandé aux états-majors et à la DGA de lui proposer des modalités de mise en place de ce projet. Selon le rapport précité du contrôle général des armées de 200714(*), « les protagonistes ayant montrés des visions assez différentes du rôle d'une telle structure ainsi que de leur mode de participation, le ministre a tranché en décidant (décision du 16 juillet 1999) la création d'une structure intégrée en organisme à vocation interarmées (OVIA) relevant de l'armée de l'air, composée de personnel des trois armées et de la DGA, destinée à maîtriser le coût de possession des matériels ainsi qu'à optimiser la disponibilité des aéronefs et des matériels associés par une réactivité accrue des fonctions d'exécution du MCO ».

La SIMMAD est responsable du MCO de 1.668 aéronefs de 47 types. Son budget 2007 s'élevait à 1.876 millions d'euros d'autorisations d'engagements, soit 4 % du budget de la défense. Ses effectifs étaient de 988 personnes, soit 4 % des effectifs du MCO. Ses coûts de fonctionnement étaient de 1,9 million d'euros, soit 1/1000ème du coût du MCO.

a) Une fonction de maîtrise d'ouvrage déléguée

L'essentiel est que la SIMMAD exerce une fonction de maîtrise d'ouvrage déléguée, la maîtrise d'ouvrage étant assurée par les états-majors. Elle n'effectue donc elle-même aucun acte technique de MCO, les maîtres d'oeuvre étant, selon le cas, les armées (bases aériennes pour le niveau technique d'intervention le plus bas, SIAé pour le niveau technique d'intervention le plus élevé) ou l'industrie privée.

La SIMMAD assure son rôle de maître d'ouvrage délégué avec trois catégories distinctes de maîtres d'oeuvre :

- l'industrie, par la passation de marchés publics ;

- le SIAé, par l'intermédiaire de contrats internes ;

- les commandements en charge du soutien opérationnel, avec la signature de contrats d'objectifs.

Les relations de la SIMMAD avec ses maîtres d'oeuvre

Source : SIMMAD

b) Des compétences étendues

Les compétences de la SIMMAD ont été initialement fixées par le décret n° 2000-1180 précité du 4 décembre 2000.

Depuis le 1er janvier 2003, la SIMMAD passe l'ensemble des marchés relatifs au MCO.

Ses compétences ont ensuite été élargies par le décret n° 2005-687 du 21 juin 200515(*), dans trois domaines :

- transfert de la maîtrise d'ouvrage déléguée de la distribution des pièces de rechange aéronautiques ;

- transfert de la maîtrise d'ouvrage déléguée de la maintenance aéronautique ;

- octroi d'une capacité d'acquisition de matériels aéronautiques sous certaines conditions.

D'après le rapport précité du contrôle général des armées, « la SIMMAD est au milieu du gué et une alternative s'offre à elle. (...) Soit la SIMMAD redevient une simple « agence contractante ». (...) Soit la responsabilité d'ensemble de la SIMMAD est affirmée ». Pour reprendre cette image, votre rapporteur spécial considère que la SIMMAD est déjà très proche de la seconde rive, voire l'a déjà atteinte.

La SIMMAD reprend les attributions de diverses entités du ministère de la défense, comme l'indique le schéma ci-après.

Les attributions de la SIMMAD

Source : SIMMAD

(1) Les achats des pièces de rechange et de prestations

Depuis le 1er janvier 2003, la SIMMAD passe l'ensemble des marchés relatifs au MCO.

(a) Présentation générale

En 2007, la SIMMAD a procédé au règlement de 1.741 millions d'euros de factures.

Les ressources de la SIMMAD et leur emploi (2007)

(en millions d'euros)

Origine des ressources

 

Armée de l'air

1214

Marine

317

Armée de terre

198

Gendarmerie

12

Total

1741

 

Bénéficiaires des paiements

 

Industrie privée

1371

SMA (hors PE/PC)

370

Total

1741

Source : SIMMAD

Les engagements de dépenses de la SIMMAD correspondent pour environ 700 millions d'euros en des frais fixes établis de manière forfaitaire et pour 1,1 milliard d'euros en des frais variables (dépenses évoluant en fonction de l'activité aérienne). Par ailleurs, le soutien global de matériel par un industriel privé ou étatique, y compris les rechanges, correspond aussi à 1,1 milliard d'euros.

  • Les engagements de dépenses de la SIMMAD par nature (2007)
  • (autorisations d'engagement, en euros)

Prestation (en AE)

Frais fixes

Frais variables

Total

MCO (soutien global de matériel par un
industriel privé ou étatique, y compris rechanges)

483 404 832

628 582 718

1 111 987 550

Dont moteurs

50 066 335

184 100 746

207 318 435

PBR (prestations diverses par un industriel
privé ou étatique, hors rechanges)

34 266 224

244 974 085

279 240 308

Dont moteurs

25 232 960

119 163 177

144 396 137

Rechanges

160 762 235

246 319 763

407 081 998

Achat et stockage de rechanges (NTI 1 et 2)

47 182 192

157 742 377

204 924 569

Achat de rechanges NTI 3

0

3 064 793

3 064 793

OAE (prestations de réparation, d'entretien,
de révision d'organes, accessoires et équipements
sous forme de forfait comprenant pièces et main d'oeuvre)

111 119 627

71 977 242

183 096 869

ACQ (approvisionnement initial, complément ou
recomplètement de dotations, à distinguer de
l'approvisionnement de rechanges)

2 460 416

13 535 351

15 995 767

PPA (prestations d'assistance technique, d'exploitation
de données d'utilisation, de traitement des obsolescences,
de gestion de parc, de gestion de configuration, de faits techniques ...)

9 978 473

901 260

10 879 733

Documentation

1 574 534

7 272 075

8 846 609

Divers

0

3 558 584

3 558 584

Total

689 986 299

1 131 608 484

1 821 594 783

  • Autorisations d'engagement en 2007 pour les crédits « EPM » gérés par la SIMMAD, hors part étrangère et DDSC, affectés au MCO aéronautique, hors dépenses de personnel.
  • Frais fixes : prix forfaitaires. Frais variables : prix variant en fonction de l'activité.
  • Source : ministère de la défense
(b) Une mise en concurrence accrue

La SIMMAD suit une logique de mise en concurrence des prestataires industriels.

Cette mise en concurrence est cependant limitée, compte tenu de l'existence d'un monopole dans la majorité des cas, en particulier dans ceux des aéronefs de combat et des missiles. La mise en concurrence concerne donc en pratique le reste, c'est-à-dire en particulier les aéronefs de type civil, comme les avions à usage gouvernemental ou le TBM 700.

La SIMMAD s'efforce de rendre la contractualisation plus performante, par :

- une globalisation des contrats ;

- des contrats plus longs.

La SIMMAD estime que si ce dispositif est vertueux, il « présente un manque de robustesse face aux aléas financiers ».

Ainsi, la SIMMAD indique avoir obtenu « un gain financier de 9 % sur les marchés avec antériorité (une petite moitié des contrats 2006), et un gain de négociation de 23 % en moyenne, obtenu entre le moment où l'industriel remet sa 1ère proposition de prix, et le moment de la notification ».

La SIMMAD ajoute qu'elle a obtenu en 2007 un « gain à isopérimètre » de 5,43 %, et qu'en 2008 « une diminution du coût annuel de MCO de 60 M€ est déjà acquise ».

(c) Le recours à la sous-traitance pour la gestion des stocks peu techniques

La SIMMAD recourt à la sous-traitance avec la société INEO ORRMA, filiale du groupe Suez, qui gère les stocks peu techniques (comme les verrières des hélicoptères). La SIMMAD a conclu avec elle un marché sur 10 ans, pour un montant d'1 milliard d'euros. 

Selon la SIMMAD, le manque de disponibilité le plus « mal vécu » concerne le petit matériel. L'exemple des avions Epsilon, qui n'ont pas pu voler pendant 6 mois à cause d'un problème de joint au coût négligeable, a été mis en avant.

Une « clause de réversibilité » permet à la SIMMAD de pouvoir reprendre à tout moment la gestion directe des stocks concernés. Selon la SIMMAD, il s'agit d'éviter de se trouver dans la situation du Royaume-Uni, dont le ministère de la défense aurait « trop » externalisé, et aurait ainsi perdu des compétences.

(2) La répartition des pièces de rechange : la fonction logistique de la SIMMAD

Le décret n° 2005-687 précité du 21 juin 200516(*) a opéré le transfert de la maîtrise d'ouvrage déléguée de la distribution des pièces de rechange aéronautiques.

(a) L'unification des trois systèmes informatiques est prévue pour 2011

La SIMMAD utilise trois systèmes informatiques pour réaliser ses opérations de logistique : Sigma Air, Magellan Mer et SIMAT Terre.

Elle doit pouvoir s'appuyer, dès 2011, sur un système d'information interarmées unique, dénommé SI SIMMAD.

(b) Le décloisonnement du stock (cessions interarmées) doit permettre d'améliorer la disponibilité au moindre coût

Les stocks gérés par la SIMMAD étaient fin 2007 de 18 milliards d'euros, auxquels s'ajoutent des immobilisations de 36 milliards d'euros.

Les stocks et immobilisations (bilan de clôture, 31 décembre 2007)

(en milliards d'euros)

Immobilisations

36

Stocks

18

 

54

dont :

 

Matériels mis en oeuvre par l'armée de l'air

43

Matériels mis en oeuvre par la marine

11

Matériels mis en oeuvre par l'armée de terre

1

 

54

Source : SIMMAD

Les stocks comprennent 586.000 nomenclatures, et 91 millions d'articles.

Les stocks partagés représentent environ la moitié des stocks, comme le montre le graphique ci-après.

Répartition des articles des stocks de rechanges

Source : SIMMAD

76 % des références n'ont fait l'objet d'aucune demande depuis 5 ans. En revanche, chaque jour 1.500 mouvements sont réalisés entre les 162 points du réseau logistique des armées pour une quantité moyenne de 40.000 articles.

(3) La maîtrise d'ouvrage déléguée du MCO aéronautique

Le décret n° 2005-687 précité a transféré à la SIMMAD la maîtrise d'ouvrage déléguée de la maintenance aéronautique.

Les maîtres d'oeuvre sont, selon le cas, les armées (bases aériennes pour le niveau technique d'intervention (NTI) 1, le plus bas, SIAé pour le NTI 3, le plus élevé) ou l'industrie privée (essentiellement pour le NTI 3).

Les différents niveaux techniques d'intervention

Niveau de soutien

Opérationnel (NSO)

Industriel (NSI)

Niveau technique d'intervention

NTI1

NTI2

NTI3

Exemple

Remplacement d'un sous-ensemble défaillant par un sous-ensemble opérationnel (dit « unité remplaçable en ligne » (URL)

Remplacement d'une « unité remplaçable en atelier » (URA)

Opérations de grande technicité exigeant des personnels possédant des connaissances professionnelles étendues et disposant de moyens spécialisés lourds

Maîtrise d'ouvrage

Etats-majors

Maîtrise d'ouvrage déléguée

Armées

SIMMAD

Maîtrise d'oeuvre

Armées et industrie privée

Privé

SIAé

(1) Notions utilisées par les principaux partenaires de la France : OTAN, Royaume-Uni, Suède...

(2) Ordres de grandeur.

Source : commission des finances du Sénat, d'après le ministère de la défense

(4) La réglementation technique

Le décret n° 2000-1180 du 4 décembre 2000 prévoit que la SIMMAD est compétente en matière de réglementation technique.

Ainsi, selon le ministère de la défense, « la SIMMAD est (...) en situation d'acteur central dans le cadre de la construction d'une architecture des textes de la réglementation interarmées du MCO aéronautique à trois niveaux » :

- textes de politique générale émis par les maîtres d'ouvrage (MOA) ;

- textes de niveau maîtrise d'ouvrage déléguée (MOD SIMMAD) qui déclinent, en tant que de besoin, les textes de niveau MOA, sur l'ensemble des fonctions du MCO aéronautique ;

- textes de niveau maîtrise d'oeuvre, qui déclinent les textes de niveau MOD.

c) Les moyens de la SIMMAD
(1) Un budget total de près de 2 milliards d'euros et moins de 1.000 emplois

En 2007, la SIMMAD employait 988 personnes, pour un budget total de près de 2 milliards d'euros. 

Les budgets et les effectifs de la SIMMAD depuis sa création

(en millions d'euros)

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Budget (M€)

Crédits EPM gérés

AE

 

1301

1386

1395

1287

1663

1516

1883

CP

 

1058

1174

1157

1436

1630

1516

1740

Fonctionnement

 

1,1

1,4

1,6

1,7

1,8

1,9

1,9

Concours extérieurs

   

1,4

1,6

2,3

2,2

2,5

2,5

Rémunérations et charges sociales (hors pensions)

   

16,4

22,3

28,3

27,5

35,7

38,8

Effectif

(réalisé)

244

473 (428)

570 (553)

942 (814)

957 (859)

948 (872)

975 (912)

988 (925)

Les crédits de fonctionnement d'Entretien Programmé du Matériel correspondent aux dépenses de MCO assurées par la SIMMAD.

Les dépenses de fonctionnement couvrent notamment les frais de déplacements, le chauffage, l'électricité, les fournitures de bureau et consommables informatiques.

Les concours extérieurs regroupent les locations immobilières, les mises à disposition de véhicules, l'ameublement de bureau et les matériels informatiques.

Les rémunérations et charges sociales sont hors pension.

Source : ministère de la défense

Les effectifs de la SIMMAD comportent une nette majorité de militaires, comme le montre le tableau ci-après.

La répartition du personnel, par armée d'origine et par statut (1er septembre 2007)

 

 

 

 

Personnel militaire

Personnel civil

 

Officier

Major

Sous-officier

Militaire technicien de l'air

Niv.1

Niv.2

Niv.3

Total

Officier marinier

Gendarme

armée de l'air

105

21

359

28

2

9

5

529

marine

39

9

168

   

11

22

249

armée de terre

23

 

19

 

7

16

5

70

gendarmerie

1

 

2

       

3

DGA

10

     

36

43

48

137

Total

177

30

547

28

45

79

80

988

Source : ministère de la défense

Ainsi, les logisticiens et spécialistes de l'entretien viennent des armées. Des civils s'occupent des contrats et des finances.

70 % des activités du personnel SIMMAD sont certifiées « ISO 9001 », l'objectif étant d'atteindre 100 % à l'été 2009.

(2) Des difficultés de recrutement, en partie liées à l'implantation en région parisienne

La SIMMAD indique rencontrer des difficultés de recrutement pour certains métiers : acheteurs-négociateurs (acheteurs expérimentés), animateurs de contrats, experts logisticiens et techniciens. Ces difficultés ne concernent pas la seule SIMMAD, mais l'ensemble du ministère de la défense, et proviennent en partie d'un niveau de rémunération nettement moins incitatif que dans le secteur privé.

A cela s'ajoute que, selon les indications fournies par la SIMMAD, le personnel de la SIMMAD a un taux de rotation élevé, ce qui pose un problème, compte tenu en particulier des exigences de formation qui en découlent. Ce taux de rotation élevé semble provenir en partie de l'implantation en région parisienne, contraire à la politique de délocalisation des implantations militaires en province, où le coût de la vie est moins élevé.

L'implantation en région parisienne explique également une proportion élevée de « célibataires géographiques », dont la famille habite en province, et dont les horaires sont, en conséquence, souvent « atypiques » en début et en fin de semaine.

Ces considérations pourraient inciter à transférer la SIMMAD à Bordeaux, où se trouve le CSFA. Un tel transfert, qui éloignerait toutefois la SIMMAD de ses maîtrises d'ouvrage, ne semble cependant pas à l'ordre du jour.

d) L'organisation interne de la SIMMAD : comment gérer le caractère « interarmées » du MCO aéronautique ?
(1) Présentation générale

La SIMMAD est organisée conformément au schéma ci-après.

L'organisation interne de la SIMMAD

Source : d'après la SIMMAD

Les 2/3 des effectifs appartiennent aux fonctions transverses, 1/3 appartenant aux équipes de gestion de flottes spécifiques.

Par décision du comité directeur de la SIMMAD du 6 décembre 2006, il a été décidé de placer ce comité sous la présidence du chef d'état-major des armées ou de son représentant. Cette décision est effective depuis le comité directeur de décembre 2007.

(2) La coexistence de quatre BOP ne pose pas de problème particulier

La SIMMAD fonctionne avec quatre budgets opérationnels de programme (BOP), comme l'indique le schéma ci-après.

L'organisation financière de la SIMMAD

Source : SIMMAD

La SIMMAD voit, en effet, ses ressources financières abondées par chacun de ses clients donneurs d'ordres à partir de leurs BOP propres.

Selon le ministère de la défense, « la constitution d'un BOP SIMMAD irait, sur plusieurs points, à l'encontre des responsabilités conférées actuellement aux chefs d'état-major pour la préservation de la cohérence organique, du niveau d'instruction et d'entraînement de leur armée (Art 18 - alinéa 1 et 2), recouvrant explicitement l'entretien et le soutien logistique (Art. 22).

« De fait, la création d'un réservoir budgétaire unique finançant l'ensemble du MCO du milieu aéronautique n'aurait qu'un intérêt très limité en matière de performance, les arbitrages pertinents et efficaces devant être pris entre MCO et emploi des forces, à un niveau de fongibilité et de responsabilité propre aux états-majors (organisation financière actuelle) ».

Votre rapporteur spécial partage cette analyse.

* 13 Décret fixant les attributions de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense.

* 14 Emmanuel Chavasse-Frétaz, « La structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense (SIMMAD) », rapport précité du contrôle général des armées, 2007.

* 15 Décret modifiant le décret n° 2000-1180 du 4 décembre 2000 fixant les attributions de la structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense.

* 16 Décret modifiant le décret n° 2000-1180 du 4 décembre 2000 fixant les attributions de la structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense.