II. COMMENT AUGMENTER LA PRODUCTIVITÉ ?
A. DES RÉFORMES INSTITUTIONNELLES SONT EN COURS DEPUIS LE DÉBUT DES ANNÉES 2000
1. Améliorer l'achat et la gestion des pièces de rechange, et mieux coordonner le MCO : la création de la SIMMAD
La structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense (SIMMAD) a été créée par le décret n° 2000-1180 du 4 décembre 2000 13 ( * ) .
Il s'agit d'une réponse au diagnostic selon lequel la dégradation de la disponibilité des aéronefs provenait essentiellement d'une multiplication des ruptures de ravitaillement en pièces de rechange.
L'armée de l'air et la DGA ont créé en 1997 un groupe de travail chargé de l'analyse fonctionnelle de la chaîne MCO. Ces premiers travaux ont conduit en septembre 1998 à la mise en place d'une équipe de projet, composée de représentants des trois armées et de la DGA, ayant pour mandat de proposer une structure de gestion intégrée des processus du MCO aéronautique selon une « approche client ».
Il s'en est dégagé un projet de structure responsable devant les utilisateurs du respect des objectifs de MCO, formalisés par des contrats de services, et chargée pour cela de planifier l'emploi des ressources, de passer les contrats nécessaires au MCO et de gérer les stocks.
En mars 1999, le cabinet du ministre a demandé aux états-majors et à la DGA de lui proposer des modalités de mise en place de ce projet. Selon le rapport précité du contrôle général des armées de 2007 14 ( * ) , « les protagonistes ayant montrés des visions assez différentes du rôle d'une telle structure ainsi que de leur mode de participation, le ministre a tranché en décidant (décision du 16 juillet 1999) la création d'une structure intégrée en organisme à vocation interarmées (OVIA) relevant de l'armée de l'air, composée de personnel des trois armées et de la DGA, destinée à maîtriser le coût de possession des matériels ainsi qu'à optimiser la disponibilité des aéronefs et des matériels associés par une réactivité accrue des fonctions d'exécution du MCO ».
La SIMMAD est responsable du MCO de 1.668 aéronefs de 47 types. Son budget 2007 s'élevait à 1.876 millions d'euros d'autorisations d'engagements, soit 4 % du budget de la défense. Ses effectifs étaient de 988 personnes, soit 4 % des effectifs du MCO. Ses coûts de fonctionnement étaient de 1,9 million d'euros, soit 1/1000 ème du coût du MCO.
a) Une fonction de maîtrise d'ouvrage déléguée
L'essentiel est que la SIMMAD exerce une fonction de maîtrise d'ouvrage déléguée, la maîtrise d'ouvrage étant assurée par les états-majors. Elle n'effectue donc elle-même aucun acte technique de MCO, les maîtres d'oeuvre étant, selon le cas, les armées (bases aériennes pour le niveau technique d'intervention le plus bas, SIAé pour le niveau technique d'intervention le plus élevé) ou l'industrie privée.
La SIMMAD assure son rôle de maître d'ouvrage délégué avec trois catégories distinctes de maîtres d'oeuvre :
- l'industrie, par la passation de marchés publics ;
- le SIAé, par l'intermédiaire de contrats internes ;
- les commandements en charge du soutien opérationnel, avec la signature de contrats d'objectifs.
Les relations de la SIMMAD avec ses maîtres d'oeuvre
Source : SIMMAD
b) Des compétences étendues
Les compétences de la SIMMAD ont été initialement fixées par le décret n° 2000-1180 précité du 4 décembre 2000.
Depuis le 1 er janvier 2003, la SIMMAD passe l'ensemble des marchés relatifs au MCO.
Ses compétences ont ensuite été élargies par le décret n° 2005-687 du 21 juin 2005 15 ( * ) , dans trois domaines :
- transfert de la maîtrise d'ouvrage déléguée de la distribution des pièces de rechange aéronautiques ;
- transfert de la maîtrise d'ouvrage déléguée de la maintenance aéronautique ;
- octroi d'une capacité d'acquisition de matériels aéronautiques sous certaines conditions.
D'après le rapport précité du contrôle général des armées, « la SIMMAD est au milieu du gué et une alternative s'offre à elle. (...) Soit la SIMMAD redevient une simple « agence contractante ». (...) Soit la responsabilité d'ensemble de la SIMMAD est affirmée ». Pour reprendre cette image, votre rapporteur spécial considère que la SIMMAD est déjà très proche de la seconde rive, voire l'a déjà atteinte.
La SIMMAD reprend les attributions de diverses entités du ministère de la défense, comme l'indique le schéma ci-après.
Les attributions de la SIMMAD
Source : SIMMAD
(1) Les achats des pièces de rechange et de prestations
Depuis le 1 er janvier 2003, la SIMMAD passe l'ensemble des marchés relatifs au MCO.
(a) Présentation générale
En 2007, la SIMMAD a procédé au règlement de 1.741 millions d'euros de factures.
Les ressources de la SIMMAD et leur emploi (2007)
(en millions d'euros)
|
Origine des ressources |
|
|
Armée de l'air |
1214 |
|
Marine |
317 |
|
Armée de terre |
198 |
|
Gendarmerie |
12 |
|
Total |
1741 |
|
Bénéficiaires des paiements |
|
|
Industrie privée |
1371 |
|
SMA (hors PE/PC) |
370 |
|
Total |
1741 |
Source : SIMMAD
Les engagements de dépenses de la SIMMAD correspondent pour environ 700 millions d'euros en des frais fixes établis de manière forfaitaire et pour 1,1 milliard d'euros en des frais variables (dépenses évoluant en fonction de l'activité aérienne). Par ailleurs, le soutien global de matériel par un industriel privé ou étatique, y compris les rechanges, correspond aussi à 1,1 milliard d'euros.
- Les engagements de dépenses de la SIMMAD par nature (2007)
- (autorisations d'engagement, en euros)
|
Prestation (en AE) |
Frais fixes |
Frais variables |
Total |
|
MCO (soutien global de matériel par un
|
483 404 832 |
628 582 718 |
1 111 987 550 |
|
Dont moteurs |
50 066 335 |
184 100 746 |
207 318 435 |
|
PBR (prestations diverses par un industriel
|
34 266 224 |
244 974 085 |
279 240 308 |
|
Dont moteurs |
25 232 960 |
119 163 177 |
144 396 137 |
|
Rechanges |
160 762 235 |
246 319 763 |
407 081 998 |
|
Achat et stockage de rechanges (NTI 1 et 2) |
47 182 192 |
157 742 377 |
204 924 569 |
|
Achat de rechanges NTI 3 |
0 |
3 064 793 |
3 064 793 |
|
OAE (prestations de réparation, d'entretien,
|
111 119 627 |
71 977 242 |
183 096 869 |
|
ACQ (approvisionnement initial, complément ou
|
2 460 416 |
13 535 351 |
15 995 767 |
|
PPA (prestations d'assistance technique, d'exploitation
|
9 978 473 |
901 260 |
10 879 733 |
|
Documentation |
1 574 534 |
7 272 075 |
8 846 609 |
|
Divers |
0 |
3 558 584 |
3 558 584 |
|
Total |
689 986 299 |
1 131 608 484 |
1 821 594 783 |
- Autorisations d'engagement en 2007 pour les crédits « EPM » gérés par la SIMMAD, hors part étrangère et DDSC, affectés au MCO aéronautique, hors dépenses de personnel.
- Frais fixes : prix forfaitaires. Frais variables : prix variant en fonction de l'activité.
- Source : ministère de la défense
(b) Une mise en concurrence accrue
La SIMMAD suit une logique de mise en concurrence des prestataires industriels.
Cette mise en concurrence est cependant limitée, compte tenu de l'existence d'un monopole dans la majorité des cas, en particulier dans ceux des aéronefs de combat et des missiles. La mise en concurrence concerne donc en pratique le reste, c'est-à-dire en particulier les aéronefs de type civil, comme les avions à usage gouvernemental ou le TBM 700.
La SIMMAD s'efforce de rendre la contractualisation plus performante, par :
- une globalisation des contrats ;
- des contrats plus longs.
La SIMMAD estime que si ce dispositif est vertueux, il « présente un manque de robustesse face aux aléas financiers ».
Ainsi, la SIMMAD indique avoir obtenu « un gain financier de 9 % sur les marchés avec antériorité (une petite moitié des contrats 2006), et un gain de négociation de 23 % en moyenne, obtenu entre le moment où l'industriel remet sa 1ère proposition de prix, et le moment de la notification ».
La SIMMAD ajoute qu'elle a obtenu en 2007 un « gain à isopérimètre » de 5,43 %, et qu'en 2008 « une diminution du coût annuel de MCO de 60 M€ est déjà acquise ».
(c) Le recours à la sous-traitance pour la gestion des stocks peu techniques
La SIMMAD recourt à la sous-traitance avec la société INEO ORRMA, filiale du groupe Suez, qui gère les stocks peu techniques (comme les verrières des hélicoptères). La SIMMAD a conclu avec elle un marché sur 10 ans, pour un montant d'1 milliard d'euros.
Selon la SIMMAD, le manque de disponibilité le plus « mal vécu » concerne le petit matériel. L'exemple des avions Epsilon, qui n'ont pas pu voler pendant 6 mois à cause d'un problème de joint au coût négligeable, a été mis en avant.
Une « clause de réversibilité » permet à la SIMMAD de pouvoir reprendre à tout moment la gestion directe des stocks concernés. Selon la SIMMAD, il s'agit d'éviter de se trouver dans la situation du Royaume-Uni, dont le ministère de la défense aurait « trop » externalisé, et aurait ainsi perdu des compétences.
(2) La répartition des pièces de rechange : la fonction logistique de la SIMMAD
Le décret n° 2005-687 précité du 21 juin 2005 16 ( * ) a opéré le transfert de la maîtrise d'ouvrage déléguée de la distribution des pièces de rechange aéronautiques.
(a) L'unification des trois systèmes informatiques est prévue pour 2011
La SIMMAD utilise trois systèmes informatiques pour réaliser ses opérations de logistique : Sigma Air, Magellan Mer et SIMAT Terre.
Elle doit pouvoir s'appuyer, dès 2011, sur un système d'information interarmées unique, dénommé SI SIMMAD.
(b) Le décloisonnement du stock (cessions interarmées) doit permettre d'améliorer la disponibilité au moindre coût
Les stocks gérés par la SIMMAD étaient fin 2007 de 18 milliards d'euros, auxquels s'ajoutent des immobilisations de 36 milliards d'euros.
Les stocks et immobilisations (bilan de clôture, 31 décembre 2007)
(en milliards d'euros)
|
Immobilisations |
36 |
|
Stocks |
18 |
|
54 |
|
|
dont : |
|
|
Matériels mis en oeuvre par l'armée de l'air |
43 |
|
Matériels mis en oeuvre par la marine |
11 |
|
Matériels mis en oeuvre par l'armée de terre |
1 |
|
54 |
Source : SIMMAD
Les stocks comprennent 586.000 nomenclatures, et 91 millions d'articles.
Les stocks partagés représentent environ la moitié des stocks, comme le montre le graphique ci-après.
Répartition des articles des stocks de rechanges
Source : SIMMAD
76 % des références n'ont fait l'objet d'aucune demande depuis 5 ans. En revanche, chaque jour 1.500 mouvements sont réalisés entre les 162 points du réseau logistique des armées pour une quantité moyenne de 40.000 articles.
(3) La maîtrise d'ouvrage déléguée du MCO aéronautique
Le décret n° 2005-687 précité a transféré à la SIMMAD la maîtrise d'ouvrage déléguée de la maintenance aéronautique.
Les maîtres d'oeuvre sont, selon le cas, les armées (bases aériennes pour le niveau technique d'intervention (NTI) 1, le plus bas, SIAé pour le NTI 3, le plus élevé) ou l'industrie privée (essentiellement pour le NTI 3).
Les différents niveaux techniques d'intervention
|
Niveau de soutien |
Opérationnel (NSO) |
Industriel (NSI) |
|||
|
Niveau technique d'intervention |
NTI1 |
NTI2 |
NTI3 |
||
|
Exemple |
Remplacement d'un sous-ensemble défaillant par un sous-ensemble opérationnel (dit « unité remplaçable en ligne » (URL) |
Remplacement d'une « unité remplaçable en atelier » (URA) |
Opérations de grande technicité exigeant des personnels possédant des connaissances professionnelles étendues et disposant de moyens spécialisés lourds |
||
|
Maîtrise d'ouvrage |
Etats-majors |
||||
|
Maîtrise d'ouvrage déléguée |
Armées |
SIMMAD |
|||
|
Maîtrise d'oeuvre |
Armées et industrie privée |
Privé |
SIAé |
||
(1) Notions utilisées par les principaux partenaires de la France : OTAN, Royaume-Uni, Suède...
(2) Ordres de grandeur.
Source : commission des finances du Sénat, d'après le ministère de la défense
(4) La réglementation technique
Le décret n° 2000-1180 du 4 décembre 2000 prévoit que la SIMMAD est compétente en matière de réglementation technique.
Ainsi, selon le ministère de la défense, « la SIMMAD est (...) en situation d'acteur central dans le cadre de la construction d'une architecture des textes de la réglementation interarmées du MCO aéronautique à trois niveaux » :
- textes de politique générale émis par les maîtres d'ouvrage (MOA) ;
- textes de niveau maîtrise d'ouvrage déléguée (MOD SIMMAD) qui déclinent, en tant que de besoin, les textes de niveau MOA, sur l'ensemble des fonctions du MCO aéronautique ;
- textes de niveau maîtrise d'oeuvre, qui déclinent les textes de niveau MOD.
c) Les moyens de la SIMMAD
(1) Un budget total de près de 2 milliards d'euros et moins de 1.000 emplois
En 2007, la SIMMAD employait 988 personnes, pour un budget total de près de 2 milliards d'euros.
Les budgets et les effectifs de la SIMMAD depuis sa création
(en millions d'euros)
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
|||
|
Budget (M€) |
Crédits EPM gérés |
AE |
1301 |
1386 |
1395 |
1287 |
1663 |
1516 |
1883 |
|
|
CP |
1058 |
1174 |
1157 |
1436 |
1630 |
1516 |
1740 |
|||
|
Fonctionnement |
1,1 |
1,4 |
1,6 |
1,7 |
1,8 |
1,9 |
1,9 |
|||
|
Concours extérieurs |
1,4 |
1,6 |
2,3 |
2,2 |
2,5 |
2,5 |
||||
|
Rémunérations et charges sociales (hors pensions) |
16,4 |
22,3 |
28,3 |
27,5 |
35,7 |
38,8 |
||||
|
Effectif (réalisé) |
244 |
473 (428) |
570 (553) |
942 (814) |
957 (859) |
948 (872) |
975 (912) |
988 (925) |
||
Les crédits de fonctionnement d'Entretien Programmé du Matériel correspondent aux dépenses de MCO assurées par la SIMMAD.
Les dépenses de fonctionnement couvrent notamment les frais de déplacements, le chauffage, l'électricité, les fournitures de bureau et consommables informatiques.
Les concours extérieurs regroupent les locations immobilières, les mises à disposition de véhicules, l'ameublement de bureau et les matériels informatiques.
Les rémunérations et charges sociales sont hors pension.
Source : ministère de la défense
Les effectifs de la SIMMAD comportent une nette majorité de militaires, comme le montre le tableau ci-après.
La répartition du personnel, par armée d'origine et par statut (1 er septembre 2007)
|
Personnel militaire |
Personnel civil |
|||||||
|
Officier |
Major |
Sous-officier |
Militaire technicien de l'air |
Niv.1 |
Niv.2 |
Niv.3 |
Total |
|
|
Officier marinier |
||||||||
|
Gendarme |
||||||||
|
armée de l'air |
105 |
21 |
359 |
28 |
2 |
9 |
5 |
529 |
|
marine |
39 |
9 |
168 |
11 |
22 |
249 |
||
|
armée de terre |
23 |
19 |
7 |
16 |
5 |
70 |
||
|
gendarmerie |
1 |
2 |
3 |
|||||
|
DGA |
10 |
36 |
43 |
48 |
137 |
|||
|
Total |
177 |
30 |
547 |
28 |
45 |
79 |
80 |
988 |
Source : ministère de la défense
Ainsi, les logisticiens et spécialistes de l'entretien viennent des armées. Des civils s'occupent des contrats et des finances.
70 % des activités du personnel SIMMAD sont certifiées « ISO 9001 », l'objectif étant d'atteindre 100 % à l'été 2009.
(2) Des difficultés de recrutement, en partie liées à l'implantation en région parisienne
La SIMMAD indique rencontrer des difficultés de recrutement pour certains métiers : acheteurs-négociateurs (acheteurs expérimentés), animateurs de contrats, experts logisticiens et techniciens. Ces difficultés ne concernent pas la seule SIMMAD, mais l'ensemble du ministère de la défense, et proviennent en partie d'un niveau de rémunération nettement moins incitatif que dans le secteur privé.
A cela s'ajoute que, selon les indications fournies par la SIMMAD, le personnel de la SIMMAD a un taux de rotation élevé, ce qui pose un problème, compte tenu en particulier des exigences de formation qui en découlent. Ce taux de rotation élevé semble provenir en partie de l'implantation en région parisienne, contraire à la politique de délocalisation des implantations militaires en province, où le coût de la vie est moins élevé.
L'implantation en région parisienne explique également une proportion élevée de « célibataires géographiques », dont la famille habite en province, et dont les horaires sont, en conséquence, souvent « atypiques » en début et en fin de semaine.
Ces considérations pourraient inciter à transférer la SIMMAD à Bordeaux, où se trouve le CSFA. Un tel transfert, qui éloignerait toutefois la SIMMAD de ses maîtrises d'ouvrage, ne semble cependant pas à l'ordre du jour.
d) L'organisation interne de la SIMMAD : comment gérer le caractère « interarmées » du MCO aéronautique ?
(1) Présentation générale
La SIMMAD est organisée conformément au schéma ci-après.
L'organisation interne de la SIMMAD
Source : d'après la SIMMAD
Les 2/3 des effectifs appartiennent aux fonctions transverses, 1/3 appartenant aux équipes de gestion de flottes spécifiques.
Par décision du comité directeur de la SIMMAD du 6 décembre 2006, il a été décidé de placer ce comité sous la présidence du chef d'état-major des armées ou de son représentant. Cette décision est effective depuis le comité directeur de décembre 2007.
(2) La coexistence de quatre BOP ne pose pas de problème particulier
La SIMMAD fonctionne avec quatre budgets opérationnels de programme (BOP), comme l'indique le schéma ci-après.
L'organisation financière de la SIMMAD
Source : SIMMAD
La SIMMAD voit, en effet, ses ressources financières abondées par chacun de ses clients donneurs d'ordres à partir de leurs BOP propres.
Selon le ministère de la défense, « la constitution d'un BOP SIMMAD irait, sur plusieurs points, à l'encontre des responsabilités conférées actuellement aux chefs d'état-major pour la préservation de la cohérence organique, du niveau d'instruction et d'entraînement de leur armée (Art 18 - alinéa 1 et 2), recouvrant explicitement l'entretien et le soutien logistique (Art. 22).
« De fait, la création d'un réservoir budgétaire unique finançant l'ensemble du MCO du milieu aéronautique n'aurait qu'un intérêt très limité en matière de performance, les arbitrages pertinents et efficaces devant être pris entre MCO et emploi des forces, à un niveau de fongibilité et de responsabilité propre aux états-majors (organisation financière actuelle) ».
Votre rapporteur spécial partage cette analyse.
* 13 Décret fixant les attributions de la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense.
* 14 Emmanuel Chavasse-Frétaz, « La structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense (SIMMAD) », rapport précité du contrôle général des armées, 2007.
* 15 Décret modifiant le décret n° 2000-1180 du 4 décembre 2000 fixant les attributions de la structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense.
* 16 Décret modifiant le décret n° 2000-1180 du 4 décembre 2000 fixant les attributions de la structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense.