DEUXIEME PARTIE - LES DÉPENSES PUBLIQUES CONTRE LA CROISSANCE ET LE POUVOIR D'ACHAT ?
On avance parfois qu'un haut niveau de dépenses publiques pourrait influencer négativement l'épargne et réduire ainsi les ressources disponibles pour financer l'investissement. Ce déficit d'investissement engendrerait, à son tour, un déficit structurel de croissance.
De la même manière, un certain nombre de travaux veulent mettre en évidence une relation favorable entre réduction des dépenses publiques et croissance économique.
Ainsi, deux thèses cumulatives voudraient que les dépenses publiques soient systématiquement défavorables à la croissance et que leur diminution lui soit un adjuvant .
Enfin, quelques voix s'élèvent parfois pour affirmer que les dépenses publiques seraient un ennemi du pouvoir d'achat.
L'ensemble de ces points de vue s'appuie sur des approches théoriques qui ne semblent pas trouver de confirmation générale dans les faits. Plus préoccupant encore, ils conduisent à négliger certains aspects essentiels du débat qui méritent de susciter des choix d'intervention collective :
- l'efficacité économique est-elle en conflit avec les objectifs redistributifs auxquels peuvent concourir les dépenses publiques ?
- les dépenses publiques sont-elles efficacement au service de ces objectifs de redistribution, question abordée dans la deuxième partie du présent rapport ?
- est-il possible d'optimiser les performances économiques de la dépense publique ?
CHAPITRE I - LA BAISSE DES DÉPENSES PUBLIQUES, SOURCE D'ACCÉLÉRATION À COURT TERME DE LA CROISSANCE ÉCONOMIQUE ?
Les dépenses publiques constituent l' une des composantes des politiques budgétaires . Elles représentent un instrument de la stabilisation macroéconomique , qui est l'une des fonctions de l'État.
Le maniement des dépenses publiques prétend à une efficacité instrumentale, qui, toutefois, est remise en cause .
Cette contestation va jusqu'à recommander des politiques, qu'on peut qualifier d'antikeynésiennes. Elles prônent la réduction des dépenses publiques à des fins de relance de l'activité économique à court terme ou affirment que la diminution des dépenses publiques, loin d'exercer un impact défavorable sur la croissance économique, est susceptible d'augmenter le rythme de la croissance.
La contestation de l'efficacité d'une hausse des dépenses publiques comme instrument de relance de l'activité s'accompagne donc de recommandations au terme desquelles il faudrait, au contraire, réduire les dépenses publiques pour dynamiser durablement la croissance économique .
Dans une telle optique, une politique budgétaire théoriquement expansionniste aurait en fait des effets dépressifs sur le niveau de production et une politique budgétaire restrictive des effets expansionnistes structurellement mais aussi à court terme.
C'est cette relation de court terme qui est ici envisagée, le débat sur les effets plus structurels des dépenses publiques étant présenté dans la suite du présent chapitre.
Les approches théoriques associant diminution des dépenses publiques et accélération de la croissance ne semblent trouver que de rares confirmations empiriques.
I. LES DÉPENSES PUBLIQUES AU SERVICE DE LA STABILISATION CONJONCTURELLE, UNE REMISE EN CAUSE RADICALE...
A. LA CAPACITÉ STABILISATRICE DES DÉPENSES PUBLIQUES...
L'utilisation des dépenses publiques en vue d'une
stabilisation conjoncturelle se rattache aux théories
keynésiennes. Elles ont mis l'accent sur l'éventualité
d'épisodes de déséquilibres
52
(
*
)
économiques entre
l'offre et la demande, épisodes créateurs soit de déficit
de croissance et de chômage
- quand la demande se contracte en
deçà de l'offre disponible -, soit d'inflation - lorsque la
demande excède les capacités d'offre.
Les dépenses publiques étant, à côté de la consommation et de l'investissement des agents privés un élément de la demande globale , l'État, qui peut fixer leur montant, doit les augmenter quand la demande est insuffisante ou les réduire quand elle est excessive, cette dernière recommandation étant souvent passée sous silence par les critiques adressées aux théories keynésiennes.
En outre, ces approches font valoir qu'une augmentation des dépenses publiques, même si elle est financée par une hausse équivalente des impôts 53 ( * ) , donc sans recours à l'endettement, augmente le niveau de la production . Cet enchaînement, qui n'implique pas de dégradation du solde budgétaire, vient des différences d'effets liés à une augmentation des dépenses publiques d'un côté et des impôts de l'autre. La théorie estime que les premiers sont plus forts que les seconds 54 ( * ) .
Les dépenses publiques sont une composante de la demande globale. Celle-ci augmente lorsque les dépenses publiques s'accroissent. Les prélèvements destinés à financer l'augmentation des dépenses publiques réduisent la demande des agents qui les supportent, mais pas à due concurrence, puisqu'une partie des prélèvements concerne des revenus qui auraient été épargnés.
Ainsi, l'augmentation des dépenses publiques relance par elle-même la demande et par ce biais, l'activité économique .
Cette approche a fait l'objet d'une remise en question radicale.
* 52 Ces épisodes étaient jusque là mis sur le compte d'une rigidité des prix par les économistes classiques pour lesquels l'essentiel était ainsi d'assurer qu'une flexion des prix rétablisse un équilibre transitoirement compromis.
* 53 Ainsi, selon le théorème d' Haavelmo , l'effet de stabilisation conjoncturelle se produit même à solde public inchangé.
* 54 Ce que les économistes traduisent quand ils affirment que le multiplicateur des dépenses publiques est supérieur au multiplicateur des impôts. Ce différentiel a pour conséquence que, quand on augmente les impôts d'un montant identique à celui de la hausse des dépenses publiques, l'effet récessif sur la demande privée de l'augmentation des prélèvements est plus faible que l'effet d'amplification qui résulte de la hausse des dépenses publiques.