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Départementalisation de Mayotte : sortir de l'ambiguïté, faire face aux responsabilités

 

B. LA COMMISSION DE RÉVISION DE L'ÉTAT CIVIL (CREC) : UNE MOBILISATION INSUFFISANTE DE L'ETAT

1. L'état civil à Mayotte : une situation très complexe

La dualité de statuts civils s'accompagnait jusqu'en 2000 d'un double système d'état civil. L'état civil coranique, dépendant des cadis, a cependant été transféré aux mairies en 1977. Mais les registres ont été mal tenus, abîmés, voire perdus.

Jusqu'en 2000, les Français nés à Mayotte étaient identifiés par des vocables. L'ordonnance n° 2000-218 du 8 mars 2000 a créé un service d'état civil de droit commun dans chaque mairie, une commission de révision de l'état civil étant chargée de reconstituer les actes antérieurs à cette date.

Vu de métropole, où l'état civil remonte au XVIème siècle, il est difficile de mesurer le changement que représente pour les Français de Mayotte la fixation de leur état civil, avec nom et prénoms.

En effet, les Mahorais de statut personnel et dont l'état civil n'a pas été révisé sont désignés par une série de vocables, sans distinction du nom et du prénom.

Mme Florence Fauvet, ancienne présidente de la Commission de révision de l'état civil, a expliqué à vos rapporteurs qu'au cours de ses premiers mois d'activité elle avait constaté que les notions de nom et de prénom n'avaient aucun sens pour les Mahorais les plus âgés. Elle a, de même, souligné l'incompréhension que pouvait susciter une demande d'acte de naissance concernant une personne décédée.

Vos rapporteurs soulignent que l'absence d'état civil fiable pour l'ensemble de la population mahoraise a des répercussions considérables sur la fiabilité des listes électorales.

Ainsi, M. Thomas Michaud, vice-procureur du tribunal de première instance de Mamoudzou, a indiqué que quatre élections municipales et une élection cantonale avaient été annulées en 2008. Cette indication suffit à démontrer que la question de l'état civil doit constituer une priorité.

Instituée par l'ordonnance n° 2000-218 du 8 mars 2000 fixant les règles de détermination des noms et prénoms des personnes de statut civil de droit local applicable à Mayotte, et installée en avril 2001, la commission de révision de l'état civil a une double mission consistant à :

- fixer les nom et prénoms des personnes de statut civil de droit local nées avant la publication de l'ordonnance soit le 8 mars 2000 ;

- établir les actes d'état civil (naissance, mariage, décès) destinés à suppléer les actes manquants, les actes perdus ou détruits ou ceux dont l'état de conservation ne permet pas l'exploitation, les actes irréguliers, les actes devant être inscrits sur un registre d'état civil de droit commun alors qu'ils l'ont été à tort sur un registre de droit local ou inversement.

Aux termes de l'article 11 de l'ordonnance du 8 mars 2000, les personnes majeures relevant du statut civil de droit local applicable à Mayotte nées avant la publication de l'ordonnance doivent choisir un nom :

- parmi les vocables figurant dans leur acte de naissance ;

- ou parmi les vocables servant à identifier leurs ascendants ;

- ou parmi les surnoms sous lesquels elles justifient par tout moyen être connues dans leur commune de résidence.

Ces personnes peuvent par ailleurs choisir librement leur prénom.

Le travail de la CREC implique la mise à jour par radiation des anciens registres, la constitution de nouveaux registres pour chaque année passée et, le cas échéant, la mention sur tous les actes existants postérieurs à mars 2000 établis sur le fondement des anciens actes de naissance, des modifications induites par les décisions de la commission.

Le mandat de la CREC, qui devait se terminer en avril 2006, a été prorogé pour une durée de cinq ans par le décret n° 2005-1620 du 22 décembre 2005. Elle devrait donc poursuivre sa mission jusqu'au 5 avril 2011.

Depuis l'origine de la commission et au 31 décembre 2007, 52.344 personnes majeures ont saisi la commission. Depuis sa mise en place, la commission a rendu environ 65.000 actes d'état civil, dont près de 40.000 actes de naissance.

Selon M. Yves Moatti, vice-président du tribunal de première instance de Mayotte, la CREC avait, au 31 décembre 2007, 14.000 dossiers en instance.

La commission est composée :

- d'un magistrat du siège, qui la préside ;

- du préfet, représentant du Gouvernement à Mayotte, ou de son représentant ;

- du président du conseil général ou de son représentant ;

- du grand cadi ou de son représentant ;

- des maires des communes de la collectivité territoriale de Mayotte ou de leurs représentants, pour l'examen des dossiers se rapportant aux actes d'état civil relevant de leur commune.

Le personnel chargé de traiter les demandes comprend :

- six secrétaires et une greffière rémunérés par le ministère de la justice, qui assurent le suivi des dossiers, de l'accueil des demandeurs à la publication des décisions ;

- trente neuf rapporteurs, répartis entre les communes ou au siège de la commission, chargés de l'instruction des dossiers, rémunérés par le secrétariat d'état à l'outre-mer.

La visite des services de l'état civil des mairies de Mamoudzou et de Koungou, et des services de la CREC, a permis à vos rapporteurs de mesurer la difficulté et l'ampleur de la tâche.

Les anciens registres d'état civil sont en effet dans un état déplorable, comme le montrent les photos suivantes :

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois,
consultant les anciens registres d'état civil de la mairie de Koungou

Pour aider les mairies à mettre en place un état civil fiable, il a été décidé de leur fournir un équipement informatique adapté, gérant aussi bien les actes de droit commun que de droit local. Les mairies de Mayotte ont été toutes informatisées en 2008 grâce à l'achat d'un logiciel unique auprès d'une société privée.

Entre 2003 et 2008, le secrétariat d'Etat à l'outre-mer a apporté son concours à cette démarche en versant aux communes une dotation globale annuelle de 300 000 euros, répartie entre les communes de Mayotte au prorata de leur population et destinée à la sécurisation et la mise aux normes des locaux, l'achat de fournitures et la maintenance du matériel. Le renouvellement de cette dotation pour la période 2009-2011 figure au projet de loi de finances. Le responsable du bureau de l'état civil de la mairie de Koungou, M. Attoumani Saïd, a cependant déploré que les agents amenés à utiliser ce matériel n'aient bénéficié que de deux journées de formation.

A la fin de l'année dernière, une mission du secrétariat d'Etat à l'outre-mer s'est rendue à Mayotte pour évaluer tant l'état d'avancement des travaux de la commission de révision de l'état civil, que la modernisation des services d'état civil des mairies mahoraises.

A la suite de cette mission, le décret du 21 février 2008 a simplifié la procédure instaurée devant la commission de révision de l'état civil en réduisant le quorum à deux membres au lieu de trois et en permettant au président de la commission de statuer seul dans les cas d'urgence ou de rectification d'erreur matérielle.

M. Yves Moatti, puis Mme Florence Fauvet, ont indiqué à vos rapporteurs que les administrations, même en métropole ou à la Réunion, demandaient systématiquement aux personnes originaires de Mayotte et souhaitant par exemple obtenir un passeport, de produire un acte de naissance établi par la CREC.

Cette exigence alourdit le travail de la Commission qui ne devait initialement pas établir l'état civil des personnes soumises au statut de droit commun. En réalité, le nom et le prénom des personnes relevant du droit commun ne sont parfois pas davantage fixés que ceux des personnes relevant du statut local. La situation est également compliquée par le fait que de nombreux Mahorais ignorent de quel statut civil ils relèvent et établissent un lien direct entre l'appartenance à la religion musulmane et le statut local.

Par ailleurs, Mme Florence Fauvet a expliqué que certaines situations pratiques lui avaient permis de comprendre les raisons conduisant les services publics à exiger des actes issus de la CREC. Elle a notamment pris l'exemple d'une femme qui aurait eu deux enfants, l'un avant de fixer son état civil et l'autre après. La mère n'ayant pas la même identité pour chacun des deux enfants, il en résulte des difficultés pour l'obtention des prestations familiales ou la confection de passeports, si bien que les services administratifs demandent un acte établi par la CREC.

De façon générale, le très mauvais état des anciens registres fait que l'état civil des personnes ayant le statut de droit commun n'est parfois pas davantage fixé que celui des personnes soumises au statut personnel.

En outre, comme l'a indiqué M. Jean-Claude Sarthou, premier vice-président du tribunal supérieur d'appel de Mamoudzou, la présence en grand nombre d'étrangers en situation irrégulière sur le territoire de Mayotte conduit les services administratifs à regarder toute demande de documents avec méfiance. Les Mahorais sont ainsi placés dans une situation de soupçon permanent.

Enfin, le contrôle et la surveillance de l'état civil tenu quotidiennement par les mairies mobilise très fortement le parquet du tribunal de première instance de Mayotte. La mission du parquet consiste en effet à encadrer les officiers et agents d'état civil des mairies, à rectifier les actes dressés depuis mars 2000 comportant des erreurs matérielles et à saisir le tribunal pour des décisions supplétives, ainsi qu'à suivre les conséquences des décisions de la CREC (réquisitions de mentions en marge des actes d'état civil dressés après mars 2000).

M. Thomas Michaud, vice-procureur, a indiqué qu'en théorie cette mission devait correspondre à un quart de son temps de travail. Il apparaît qu'en réalité la charge du parquet de Mayotte en matière d'état civil justifierait l'affectation d'un magistrat à plein temps, au cours de la période transitoire correspondant à l'achèvement des travaux de la CREC.

Les magistrats du parquet du tribunal de première instance de Mayotte ont cependant relevé la nette amélioration de la qualité des actes dressés par les officiers d'état civil des mairies depuis 2000.