3. Donner des perspectives de carrière aux personnels d'Etat mis à disposition et aux contractuels du Gip
a- Valoriser l'expertise et l'expérience acquises au sein des MDPH
Issus pour une grande part des anciennes CDES ou Cotorep ou des SVA, les personnels des MDPH ont acquis au fil du temps une grande expertise dans le domaine du handicap. L'étude précitée réalisée par le CNFPT sur les métiers exercés au sein des MDPH 49 ( * ) met en évidence le haut niveau de qualification des agents, qu'ils soient originaires de la fonction publique d'Etat, de la fonction publique territoriale ou qu'ils aient été embauchés lors de la création du Gip : sur quelque 2 500 agents, près de 80 % d'entre eux sont titulaires du bac, dont 23 % d'un niveau Bac+5 ou plus et environ 36 % d'un niveau Bac+2 ; seuls 2,3 % sont sans diplôme.
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Répartition des personnels des MDPH par niveau de qualification en 2007 |
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Niveau de diplôme |
Effectifs |
Part en % |
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Bac+5 ou plus |
556 |
22,9 |
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Bac+3 ou 4 |
454 |
18,7 |
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Bac+2 |
423 |
17,4 |
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Bac |
481 |
19,8 |
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BEP / CAP |
458 |
18,8 |
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Sans diplôme |
57 |
2,4 |
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TOTAL |
2 429 |
100 |
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Source : CNFPT |
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Ce haut niveau de qualification se traduit par une forte représentation des catégories d'encadrement parmi les titulaires et non titulaires de la fonction publique. Sur les quelque 2 905 personnels pour lesquels les données étaient disponibles, 29 % appartenaient à la catégorie A, soit une part largement supérieure à la moyenne normalement observée dans la fonction publique territoriale, et 48 % relevaient de la catégorie C (contre 77 % dans la fonction publique territoriale).
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Répartition des effectifs par filières et cadres d'emplois en 2007 |
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Filières d'emplois |
Effectifs |
Part en % |
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Filière administrative |
1510 |
64,5 |
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Filière médico-sociale |
464 |
19,8 |
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Filière sociale |
206 |
8,9 |
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Filière technique |
10 |
0,4 |
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Filière culturelle |
6 |
0,3 |
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Corps de la FPE et FPH |
143 |
6,1 |
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TOTAL |
2 339 |
100 |
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Source : CNFPT |
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La filière administrative est la plus représentée avec 64,5 % des effectifs, suivie de la filière médico-sociale dont la part avoisine 20 %. Près de 50 % des agents titulaires sont adjoints administratifs, 14,3 % sont médecins, 7,9 % sont assistants socio-éducatifs et près de 8 % sont rédacteurs.
Les tendances observées vont dans le sens d'un renforcement de la formation des agents dans le domaine de la santé, du handicap et de l'autonomie, les agents ayant essentiellement un profil administratif de gestionnaire de dossiers, et de fait d'une plus grande polyvalence, ce qui représente une valeur ajoutée dans le cadre d'unités restreintes telles que les MDPH.
Or, les directeurs ne disposent aujourd'hui que de très peu de moyens pour reconnaître et valoriser cette expertise, par la validation des acquis de l'expérience notamment . C'est le cas en particulier pour les personnels contractuels , pour lesquels il n'existe pas de convention collective et de perspectives réelles de carrière (sauf à ce qu'ils postulent pour entrer dans la fonction publique territoriale), mais aussi pour les personnels mis à disposition , dont la rémunération et l'évolution de carrière dépendent de leur administration d'origine.
A l'inverse, les agents mis à disposition par le conseil général, du fait de la proximité de cette institution par rapport à la MDPH, peuvent plus facilement faire valoir les mérites des qualifications acquises et du travail accompli au sein de la MDPH.
b- Vers une intégration durable dans les MDPH des personnels d'Etat mis à disposition
Pour ces diverses raisons, mais aussi pour stabiliser les personnels mis à disposition par l'Etat auprès des MDPH et homogénéiser les différents statuts s'appliquant aux personnels des MDPH, il semble nécessaire d'organiser une évolution de la situation des personnels d'Etat mis à disposition.
Pour favoriser leur intégration pérenne au sein des MDPH, le Gouvernement envisage de proposer un droit d'option que les personnels mis à disposition pourraient exercer sur une période d'une durée maximale d'un an, leur permettant de choisir entre une affectation définitive à la MDPH et le retour dans leur corps d'origine.
A l'image de la solution qui a été retenue à l'occasion du transfert aux collectivités territoriales des techniciens de la direction départementale de l'équipement (DDE) et des techniciens, ouvriers et de services (Tos) des collèges et des lycées, l'affectation définitive des personnels aux MDPH pourrait prendre la forme :
- soit d'une intégration dans la fonction publique territoriale ;
- soit d'un détachement sans limitation de durée.
Les effectifs concernés représentent, au total, plus de 1 536 équivalents temps plein (ETP) 50 ( * ) , que les personnels soient en exercice ou que les emplois vacants soient financièrement compensés par l'Etat. La grande majorité provient des Ddass et DDTEFP, tandis qu'une minorité (263 ETP environ) sont rattachés au ministère de l'éducation nationale.
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Tableau des personnels mis à disposition ou compensés financièrement au titre de la fongibilité asymétrique (bilan 2008) |
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Nombre d'ETP |
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DDASS |
945,5 |
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DDTEFP |
327,5 |
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Education nationale |
263 |
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Total |
1 536 |
Si vos rapporteurs perçoivent bien l'avantage d'une telle évolution, ils sont cependant réservés sur deux points :
- ainsi que le souligne le rapport consacré au bilan du transfert des personnels Tos et DDE 51 ( * ) , le détachement sans limitation de durée est une « innovation législative », dérogatoire du droit commun à plusieurs égards, ce qui peut poser des problèmes de nature juridique : par définition, il ne comporte aucun terme (alors qu'il est normalement d'une durée qui va de six mois à cinq ans) ; il semble devoir être prononcé d'office et non sur demande de l'agent, lorsque celui-ci n'aura pas exercé son droit d'option dans les délais impartis, ce qui peut être contestable ; les chances d'obtenir la réintégration dans l'administration d'Etat sont infimes, même si elle est théoriquement prévue ; enfin, il devra faire l'objet d'un décret d'application spécifique, comme cela a été le cas pour les personnels Tos et DDE. Ne serait-il pas plus simple et plus clair dans ce cas de proposer aux agents la simple alternative entre retour dans l'administration d'origine ou intégration définitive à l'équipe de la MDPH ?
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Déplorant le délitement des grandes notions qui fondent le droit de la fonction publique, M. Didier Jean-Pierre a regretté que certaines innovations législatives dérogatoires remettent en cause le principe d'égalité devant la loi. Prenant l'exemple du « détachement illimité », pour lequel les Tos transférés aux collectivités territoriales peuvent opter, il a souligné l'absurdité de cette procédure qui n'a, selon lui, aucun sens en droit et qui risque de créer une catégorie d'agents spécifiques auxquels le droit commun de la fonction publique ne serait plus appliqué. Il a cité, pour preuve, l'exemple des agents de France Télécom : en créant, par le passé, une dérogation pour ces agents, l'Etat les a, de fait, mis à l'abri des évolutions statutaires de la fonction publique, les privant d'avantages sociaux non négligeables comme le compte-épargne-temps. De la même manière, les agents Tos qui auront fait le choix du détachement illimité courent le risque d'être marginalisés au sein de la fonction publique d'Etat. Selon Didier Jean-Pierre, en renonçant à l'homogénéité de la fonction publique à travers la multiplication des dérogations, l'Etat risque d'être confronté à des revendications corporatistes tous azimuts. Il a relevé que, sans doute conscient de ces difficultés, l'État encourageait les personnels Tos à opter pour la fonction publique territoriale, plutôt que pour le détachement illimité, à travers la promotion d'une série d'avantages sociaux liés au régime indemnitaire, aux conditions de travail ou à la protection sociale. Il a également émis des réserves sur la pertinence des cadres d'emplois spécifiques qui ont été créés par l'Etat dans le seul objectif de rassurer les Tos sur leur appartenance à la communauté éducative. Le risque est grand, en effet, de voir le statut des Tos intégrés dans ces cadres d'emplois inédits figé et marginalisé par rapport à la filière technique dans laquelle les agents locaux de catégorie C sont traditionnellement intégrés. Par conséquent, il n'est guère étonnant, selon lui, que de nombreuses collectivités cherchent à contourner ces cadres d'emplois spécifiques, en proposant aux Tos d'intégrer la filière technique traditionnelle. Au demeurant, les Tos ne seraient pas perdants dans cette opération puisqu'un alignement par le haut des avantages sociaux et indemnitaires des agents Tos est à prévoir.
Source : extraits du compte-rendu de l'audition
réalisée par l'Observatoire de la décentralisation le 14
juin 2006 - Rapport précité sur le transfert des personnels Tos
et DDE
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- par ailleurs, le représentant du cabinet du ministère de l'éducation nationale 52 ( * ) a fait valoir qu' une affectation définitive à la MDPH réduirait la valeur ajoutée qu'apporte la présence au sein des équipes pluridisciplinaires des personnels ayant acquis une connaissance du milieu éducatif - en tant qu'enseignant spécialisé ou assistante sociale - et qui conservent un lien avec l'univers scolaire. Il a également souligné la spécificité du métier d'enseignant qui ne correspond à aucun autre équivalent dans la fonction publique territoriale. Si les grilles indiciaires et la progression de carrière pourraient être facilement transposables 53 ( * ) , le métier d'enseignant demeure en revanche l'apanage exclusif de la fonction publique d'Etat. Vos rapporteurs craignent que l'attachement des personnels enseignants à leur métier et l'impossibilité de l'exercer à l'avenir au sein de la fonction publique territoriale constituent un motif de retour dans leur administration d'origine , qui serait très préjudiciable au fonctionnement des MDPH qui ont besoin de leur expertise pour élaborer les PPS . La création évoquée d'un cadre d'emploi comparable au sein de la fonction publique territoriale n'est pas non plus convaincante, dans la mesure où il ne regrouperait qu'un nombre limité de personnels (200 à 250 tout au plus), ce qui n'est généralement pas à l'avantage des fonctionnaires appartenant à ce cadre dans la négociation collective 54 ( * ) .
Pourtant, il existe, semble-t-il, des solutions alternatives qui permettraient d'éviter cet écueil :
- d'une part, un détachement de droit commun, qui peut aller jusqu'à une période de cinq ans, renouvelable , pourrait être proposé par voie de convention à ces personnels. Contrairement aux situations de mise à disposition, les retours dans l'administration d'origine sont, dans ce cas, généralement moins fréquents. La réintégration n'est en effet pas garantie en cas de surnombre, ce qui est peu incitatif au retour du fait des incertitudes qu'il comporte. Le détachement, même d'une durée déterminée, contribuerait ainsi à une relative stabilité des personnels. Autre avantage de ce statut : au terme de la période de détachement de cinq ans, les personnels peuvent opter pour un renouvellement de la période de détachement, pour une intégration définitive ou bien pour un retour dans le corps d'origine ;
- d'autre part, dans le cas de la création d'un établissement public administratif départemental, les personnels pourraient être affectés à la MDPH, tout comme ils le sont dans les lycées et collèges , qui sont des établissements publics locaux d'enseignement de statut comparable. Cette solution a la préférence de vos rapporteurs dans la mesure où elle permet tout à la fois de stabiliser les personnels, de les maintenir dans leur corps d'origine, de leur offrir une diversification de leurs carrières et de garantir le paiement de leur rémunération par l'Etat. Selon les arguments avancés par le cabinet du ministère de la fonction publique et la direction générale des collectivités locales (DGCL), l'affectation à un Gip ne serait en revanche juridiquement pas valable, l'établissement public administratif départemental étant la seule solution dans le cadre juridique actuel. Vos rapporteurs souhaitent néanmoins étudier la possibilité d'autoriser l'affectation de personnels d'Etat à un Gip, qui n'est en effet aujourd'hui pas prévue par la loi.
S'agissant des personnels originaires des Ddass et de la DDTEFP, leur intégration dans la fonction publique territoriale ne devrait poser aucun problème, les cadres d'emplois étant quasi-équivalents 55 ( * ) et les conditions statutaires étant généralement plus avantageuses que dans la fonction publique d'Etat. En outre, les bouleversements que connaissent actuellement ces administrations dans le cadre de la création des ARS et de la fusion des directions départementales dans une grande direction de la cohésion sociale, rendront sans aucun doute très attractive pour ces agents l'affectation définitive à un poste identifié et connu au sein de la MDPH avec, à la clef, une certaine garantie de stabilité géographique.
* 49 L'emploi et les métiers des maisons départementales des personnes handicapées - Rapport d'étude du CNFPT en partenariat avec l'ADF - novembre 2008.
* 50 Rapport du Gouvernement au Parlement relatif au bilan et aux orientations de la politique du handicap - 12 février 2009.
* 51 Rapport (2006-2007) n° 62 d'Eric Doligé, au nom de l'Observatoire de la décentralisation, « Transferts des personnels TOS et DDE : un premier bilan encourageant malgré des perspectives financières préoccupantes » - novembre 2006.
* 52 Voir en annexe la liste des personnes auditionnées.
* 53 Voir en annexe la comparaison des grilles indiciaires correspondantes.
* 54 La préférence des Tos pour le cadre général des techniciens plutôt que le cadre spécifique qui a été créé à leur intention témoigne de cette réalité. Aux dires des organisations syndicales elles-mêmes, la création des cadres d'emplois spécifiques a été une « fausse bonne idée », ceux-ci, lorsqu'ils sont trop restreints, les enfermant comme dans des « réserves d'indiens » sur les particularités de leurs missions sans qu'ils ne puissent plus en sortir - p. 93 du rapport précité sur les personnels Tos et DDE.
* 55 Voir comparaison des grilles indiciaires en annexe.