II. SOLDER LE PASSÉ, PRÉPARER L'AVENIR
Au cours de sa mission, le groupe de travail a pu constater que la gestion de la sécheresse de 2003 avait suscité, chez les personnes sinistrées comme chez beaucoup d'élus locaux, un désarroi profond et durable. La persistance et la vivacité de certaines revendications imposent désormais de solder un passé qui ne « passe » pas et de ne plus différer l'adaptation d'un cadre législatif et réglementaire dont l'insuffisance est patente.
A. SÉCHERESSE DE 2003 : UN PASSÉ QUI NE « PASSE » PAS
1. Un désarroi profond et durable
L'ampleur exceptionnelle du phénomène climatique observé en 2003, associée aux modifications successives des critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, ont suscité un profond désarroi chez les familles sinistrées comme chez les élus des communes et départements particulièrement touchés.
a) Une sollicitation sans précédent du Médiateur de la République
Les requêtes adressées au Médiateur de la République constituent une mesure révélatrice du « malaise » créé par cet événement. Au cours de son audition par le groupe de travail, M. Bernard Dreyfus, directeur général des services du Médiateur, a indiqué que cette autorité administrative avait été saisie à 374 reprises dans le cadre de la sécheresse de 2003 ( cf . tableau) 28 ( * ) .
Selon les services du Médiateur, « très peu de dossiers CAT-NAT arrivent en général chez le Médiateur (de l'ordre de 3 ou 4 par an). (...) Même si le nombre de 374 dossiers est très limité au regard de la totalité des communes sinistrées en 2003, il est représentatif d'une difficile gestion de cette courte période de sécheresse, étant entendu que le Médiateur reçoit habituellement des litiges individuels. Lorsqu'ils sont récurrents sur le même domaine, on peut facilement identifier un problème de réglementation ou de mise en oeuvre d'une réglementation ».
Saisines du Médiateur de la République à la suite de la sécheresse de 2003
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Départements |
Dossiers |
Communes concernées |
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Ariège Alpes-Maritimes Eure-et-Loir Loire-Atlantique Loiret Nord Pas-de-Calais Seine-et-Marne Yvelines Vendée Val-de-Marne Essonne |
1 24 1 1 15 3 7 137 29 1 64 81 |
1 24 1 1 7 1 7 100 37 1 49 53 |
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Total |
374 |
282 |
Source : Médiateur de la République
Ces saisines, particulièrement nombreuses en Ile-de-France, ont émané de maires, d'associations ou de particuliers et ont avant tout porté sur l'absence de lisibilité des critères de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ou sur le caractère très sommaire des explications fournies par les autorités.
Ainsi qu'il a été évoqué plus haut, ont notamment suscité l'incompréhension les traitements différenciés dont faisaient l'objet certaines communes placées dans des situations apparemment identiques. A titre d'exemple, en Seine-et-Marne, les communes de Quincy-Voisins et de Condé-Sainte-Libiaire, toutes deux situées sur le même plateau argileux, n'ont pas bénéficié du même traitement, la commune de Quincy-Voisins se voyant refuser la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.
Dans le même département, et selon les éléments fournis par les services du Médiateur, « la commune d'Esbly, qui signalait au moins 90 habitations sinistrées, n'avait pas été retenue alors que plusieurs communes limitrophes l'avaient été. La nature des sols argileux ne pouvait cependant pas être contestée puisque l'état de catastrophe naturelle pour cette même raison y avait été décrété en 1992, 1993, 1997, 1999. Pour le maire de cette commune il ne semblait pas possible que le bilan hydrique puisse être très différent de celui des communes limitrophes retenues » .
b) Un soupçon persistant d'iniquité
Au gré de ses auditions et de ses déplacements, le groupe de travail a pu constater combien le soupçon d'iniquité persistait dans l'esprit des victimes et de certains élus, à l'égard du traitement de la sécheresse de 2003. Plusieurs indices en témoignent, au premier rang desquels la pérennité des collectifs et associations de sinistrés , six ans après l'événement.
Cette situation n'a naturellement pas échappé aux parlementaires qui, depuis six ans, ont régulièrement saisi le Gouvernement du traitement de la sécheresse de 2003, au moyen de questions écrites ou orales, d'amendements ou de propositions de loi.
Non clos pour les sinistrés, le dossier de la sécheresse de 2003 ne l'est pas davantage pour plusieurs collectivités , dont certaines se sont engagées dans des procédures juridictionnelles au long cours. Le groupe de travail a ainsi entendu les maires des communes d'Othis (Seine-et-Marne) et Cabestany (Pyrénées-Orientales), qui ont pour point commun d'avoir contesté leur non-reconnaissance en état de catastrophe naturelle.
M. Bernard Corneille, maire d'Othis, a souligné devant le groupe de travail le profond sentiment d'injustice éprouvé par les sinistrés face au manque d'équité et de transparence des procédures, ainsi qu'aux retards accumulés dans le traitement des dossiers, y compris devant le juge administratif. Sur les 136 communes de Seine-et-Marne non reconnues en état de catastrophe naturelle, 40 ont donc formé une coordination afin de déposer des recours au Conseil d'Etat .
Particulièrement instructive pour le groupe de travail, la requête de la commune de Cabestany - similaire à un recours formé par la ville de Perpignan - a porté sur l'exploitation des données météorologiques à l'appui des décisions de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Ainsi qu'il a été indiqué plus haut, l'ultime élargissement des critères de reconnaissance a consisté à établir un critère alternatif dit « fréquentiel » . Etaient ainsi reconnues en état de catastrophe naturelle les communes où l'occurrence statistique du phénomène climatique constaté était supérieure ou égale à 25 ans .
Perpignan et Cabestany ont ainsi obtenu, en première instance, l'annulation de l'arrêté ministériel les écartant de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, au motif qu'il était fondé sur des données météorologiques partiellement manquantes, et sans que l'exclusion de ces données soit justifiée 29 ( * ) . Le groupe de travail n'est pas en mesure d'apprécier si le cas des communes de Perpignan et Cabestany demeure isolé, ou si de tels problèmes de mesure ont été rencontrés pour d'autres communes. Pour autant, et sous réserve du jugement définitif à venir, ces éléments indiquent que les données utilisées n'ont pas toujours été suffisantes pour asseoir incontestablement des décisions de rejet de classement en état de catastrophe naturelle.
2. Les suites à donner
a) Un dossier manifestement clos pour le Gouvernement
Le rapport précité remis au Parlement sur la mise en oeuvre de la procédure exceptionnelle d'indemnisation souligne, dans sa conclusion, que « la prise en compte des dommages liés à la sécheresse 2003 a donné lieu à un double effort du Gouvernement . D'une part, les élargissements successifs ont permis de reconnaître le plus grand nombre de communes en état de catastrophe naturelle depuis 1982, à l'exception des tempêtes de 1999. D'autre part, a été mis en oeuvre, par l'article 110 de la loi de finances pour 2006, un dispositif de solidarité nationale, au plus près des réalités locales. Au total, ce sont plus de 83 % des communes demanderesses qui ont pu être indemnisées à un titre ou à un autre. »
Assortie de recommandations pour améliorer le fonctionnement du régime CAT-NAT et développer les mesures de prévention, cette conclusion n'ouvre cependant nullement la voie à l'octroi d'indemnisations complémentaires.
Confirmant cette orientation, les représentants du ministère de l'intérieur auditionnés par le groupe de travail ont jugé que la procédure exceptionnelle d'indemnisation avait été mise en oeuvre dans des conditions satisfaisantes, puisque seuls 356 recours avaient été intentés, recours pour lesquels les décisions du juge administratif étaient en général favorables aux intérêts de l'Etat 30 ( * ) . Il semble donc que, pour le Gouvernement, « 97 % des dossiers (sont) à tout le moins "stabilisés", à défaut d'avoir pu donner entière satisfaction aux familles concernées ».
b) Un complément d'indemnisation nécessaire, selon le groupe de travail
Faute de disposer d'un recensement des familles insuffisamment indemnisées ou ayant vu leurs requêtes rejetées - recensement qui serait particulièrement complexe à réaliser - le groupe de travail n'est en mesure de quantifier ni les publics objectivement lésés par la gestion de la sécheresse de 2003, ni les aides complémentaires qu'il conviendrait de leur allouer.
Ses auditions et déplacements lui ont néanmoins permis de constater que certaines familles font, encore aujourd'hui, face à d'importants désordres affectant leur habitation, et sans avoir les moyens d'y remédier.
Vos rapporteurs considèrent donc que la situation des sinistrés de la sécheresse de 2003 doit faire l'objet d'un réexamen et, le cas échéant, d'indemnisations complémentaires. Conscients des effets d'aubaine ou de la multiplication des demandes reconventionnelles qu'une telle décision pourrait susciter, ils proposent de limiter le bénéfice de ces indemnisations complémentaires aux seuls personnes sinistrées ayant déposé un dossier dans le cadre de la procédure exceptionnelle. Par ailleurs, les indemnisations complémentaires pourraient être conditionnées à la réalisation d'une expertise sur place des pavillons endommagés, ce qui permettrait de calibrer au plus juste les aides nécessaires et de ne pas s'exposer aux évaluations approximatives pouvant résulter de simples devis.
* 28 La mise en oeuvre de la procédure exceptionnelle a donné lieu à 14 saisines.
* 29 En l'occurrence, la durée de retour de l'événement climatique avait été calculée sur la base de 49 relevés météorologiques au lieu des 52 disponibles, sans que l'exclusion de trois années de relevés soit justifiée. Cette exclusion conduisait à retenir un taux de retour de 24,5 ans, soit 6 mois de moins que nécessaire pour bénéficier de la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle (égale à 25 ans). Dans sa décision du 21 octobre 2008, contre laquelle l'Etat a fait appel, le tribunal administratif de Montpellier a considéré que l'administration avait entaché sa décision d'une erreur d'appréciation.
* 30 Selon M. Thierry Queffelec, lorsque les décisions sont défavorables à l'Etat, « c'est le plus souvent en raison de questions de forme. Il convient de rappeler que la procédure exceptionnelle ne couvrait que les dommages affectant l'intégrité du clos et du couvert, et non les travaux d'embellissement. Cette nuance a pu créer des problèmes d'interprétation à l'origine de certains contentieux. »