La politique immobilière du ministère de la défense

3. Un patrimoine en évolution du fait des mesures de restructurations

a) Le ministère de la défense est engagé depuis plus de vingt ans dans les restructurations territoriales

Plus que d'autres, le ministère de la défense est engagé depuis plus de vingt ans dans des mesures de réorganisation territoriale. Elles sont liées à la profonde transformation des forces armées et à la réduction de leur format.

Dès avant la professionnalisation, le plan « Armée 2000 », annoncé en juin 1989, avait prévu des dissolutions ou transferts d'unités en accompagnement d'une diminution des effectifs de 35 000 hommes en 4 ans, de la réduction de la durée du service militaire de 12 à 10 mois et du repli d'une large partie des forces stationnées en Allemagne.

La suspension du service national et la professionnalisation des armées, annoncée en février 1996, impliquait quant à elle de ramener en 6 ans les effectifs de 500 650 à 352 000 hommes. Entre 1997 et 2002, l'armée de terre a ainsi procédé à la dissolution de plus de 40 de ses régiments, l'armée de l'air a fermé quatre bases aériennes, la marine a resserré son dispositif de stationnement, et 7 des 16 hôpitaux du service de santé ont été fermés. Durant cette période, 630 mesures de dissolution, de transfert et de réorganisation ont été réalisées sur l'ensemble du territoire, touchant environ 4 600 militaires et 1 900 civils. La loi de programmation militaire 2003-2008 a prolongé cet effort avec près de 300 mesures de réorganisation, de création, de transfert et d'externalisation entre 2003 et 2007 touchant plus de 9 000 personnels.

Enfin, le nouveau plan de stationnement annoncé le 24 juillet 2008, dans le prolongement du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, doit se traduire par la fermeture de 82 unités, le transfert de 33 autres ainsi que le renforcement opérationnel, d'ici à 2014, de 65 régiments et bases afin que ces derniers atteignent la masse critique souhaitable. L'armée de terre verra la disparition d'une vingtaine de régiments, l'armée de l'air fermera 8 bases aériennes et la marine la base aéronavale de Nîmes-Garons, une quarantaine d'établissements ou sites isolés étant également supprimés.

L'ensemble de ces mesures entraînent un impact notable sur le patrimoine immobilier de la défense, impliquant à la fois des aménagements sur certains sites et le départ d'emprises qui, une fois libérées, deviennent alors cessibles.

b) La politique des cessions immobilières : des contraintes particulières, mais un régime dérogatoire de retour de recettes

La réduction continue du format des armées s'accompagne d'un resserrement de leur implantation territoriale et a permis de libérer un certain nombre d'emprises susceptibles d'être cédées.

Cette politique de cession est cependant soumise à des contraintes particulières .

Indépendamment des procédures obligatoires assez lourdes en matière d'aliénation de biens relevant du domaine public de l'Etat, la spécificité des sites utilisés par le ministère de la défense (casernes, bases aériennes, camp d'exercice par exemple) les rend moins facilement négociables que des biens courants. Les acquéreurs potentiels ne sont pas nombreux. La reconversion des sites à des usages civils ne va pas de soi. C'est pourquoi le ministère de la défense a mis en place en 1987 une structure spécialisée - la Mission pour la réalisation des actifs immobiliers (MRAI) - chargée de conduire des études sur les possibilités de reconversion et, une fois la décision prise de rendre le bien disponible à la vente, de mener la négociation avec l'acquéreur, qui est le plus souvent une collectivité territoriale. Ces travaux préparatoires sont en eux même générateurs de délais généralement longs.

D'autre part, la règlementation (décret n° 76-225 du 4 mars 1976) prévoit pour toute cession d'un terrain militaire, l'obligation d'un examen et, le cas échéant, d'une dépollution préalable. Les dispositions applicables en matière de dépollution - principalement de dépollution pyrotechnique - ont longtemps constitué un frein important pour la cession . L'obligation de dépollution incombait au ministère de la défense, que ce soit à la suite de la cessation d'activité d'une installation classée pour la protection de l'environnement (ICPE) ou dans le cas de sites pollués par fait de guerre ou d'activités industrielles. La dépollution préalable implique des coûts, mais également des capacités techniques d'expertise et de traitement.

Depuis 2003, plusieurs mesures ont été prises pour lever les obstacles aux cessions résultant des règles applicables en la matière, sans pour autant renoncer au principe de l'obligation de dépolluer.

Le décret de 1976 a été assoupli en mai 2003 en précisant que la dépollution devait s'envisager en regard de l'usage futur du terrain. Le décret du 26 octobre 2005 permet désormais aux entreprises de travaux publics de répondre aux appels d'offres des marchés de dépollution pyrotechnique du ministère de la défense, alors que jusqu'à présent, ces opérations ne pouvaient être réalisées que par les services de l'administration. Une nouvelle modification du décret de 1976 est envisagée afin notamment d'en limiter le champ d'application aux situations dans lesquelles une présomption de pollution est établie, suite à une recherche historique, ainsi que de confier plus largement la charge de la dépollution à l'acquéreur.

La possibilité de faire supporter par l'acquéreur le coût, voire même l'exécution, des travaux de dépollution a en effet été ouverte par plusieurs textes législatifs. Ce fut d'abord le cas en matière de cessions amiables au profit d'opérateurs gérant des logements destinés aux personnels de la défense, qui peuvent préfinancer les travaux de dépollution en obtenant une remise sur le prix de vente. Cette possibilité, prévue par l'article 130 de la loi de finances rectificative pour 2004, résulte d'un amendement adopté à l'initiative de la commission des finances. La loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008, modifiée sur ce point par l'article 9 de la loi de programmation militaire 2009-2014 (article L. 3211-1 du code général de la propriété des personnes publiques), a instauré une disposition d'ordre général. Désormais, lorsque la cession des immeubles implique des mesures d'enlèvements de déchets ou de dépollution pyrotechnique, « l'Etat peut subordonner la cession à l'exécution, dans le cadre de la règlementation applicable, par l'acquéreur de ces mesures ou de ces travaux, le coût de la dépollution s'imputant sur le prix de vente. Dans cette hypothèse, le coût de la dépollution peut être fixé par un organisme expert indépendant choisi d'un commun accord par l'Etat et l'acquéreur ». Enfin, le dispositif de cession à l'euro symbolique mis en place dans le cadre de la dernière vague de restructurations prévoit quant à lui que le bénéficiaire se substitue à l'Etat pour les obligations de dépollution. En cas de cession ultérieure du bien par le bénéficiaire, le coût des opérations de dépollution qu'il a financées vient en déduction du reversement qu'il doit à l'Etat.

Il faut par ailleurs signaler l'existence, au sein du budget de la mission « défense », d'un Fonds interarmées de dépollution , créé en 2005, doté de 15 millions d'euros annuels.

Si le ministère de la défense se trouve face à des contraintes fortes pour négocier les emprises qu'il libère, il bénéficie en revanche d'un régime dérogatoire lui assurant un taux de retour des produits de cession de 100% .

Il faut rappeler que dans le cadre de la mise en oeuvre de la modernisation de la gestion immobilière de l'Etat, la loi de finances initiale pour 2006 a créé un compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Ce compte d'affectation spéciale, alimenté par les recettes provenant de toutes les cessions immobilières de l'Etat, ainsi que plus largement des produits de la vente de droits immobiliers, a pour objet de participer au désendettement de l'Etat, les ministères vendeurs ne récupérant qu'une partie du produit de la cession. Ainsi, pour les cessions d'un montant inférieur à 2 millions d'euros, 15 % du produit de la cession est reversé au profit du budget général, au titre du désendettement de l'Etat, 85 % revenant au ministère précédemment affectataire. Pour les cessions supérieures ou égales à 2 millions d'euros, 15 % ou 50 % (selon que l'immeuble est occupé ou non) du produit de la cession est reversé au profit du budget général.

Le ministère de la défense a obtenu sur ce point un régime dérogatoire, lui permettant de récupérer l'ensemble des produits de cessions.

Outre cet avantage important, et compte tenu de l'ampleur et de la complexité de ses opérations immobilières, le ministère de la défense a obtenu du ministre du budget (lettres du 18 septembre et du 24 décembre 2008) des aménagements aux règles de fonctionnement du CAS . Les dépenses éligibles au CAS ont été élargies, en ce qui le concerne, aux opérations de dépollution, aux opérations d'aménagement, d'entretien lourd et de construction d'immeubles de toute nature, aux loyers intercalaires encourus entre la cession d'une emprise et le déménagement effectif des services ainsi qu'aux loyers de transition supportés à l'occasion d'un transfert de services directement imputable aux restructurations et ce pour une durée maximale de 5 ans, et aux réservations de logements. Le ministère de la défense a également été dispensé de fournir un dossier de remploi des crédits (sauf pour l'opération Balard) et il a la possibilité de transférer sur le CAS les opérations immobilières initialement engagées sur les crédits budgétaires de la mission « défense » et qui y seraient éligibles.

c) Des cessions de moins de 100 millions d'euros par an jusqu'à présent

Les tableaux ci-dessous retracent l'évolution des cessions immobilières réalisées par le ministère de la défense sur les vingt dernières années. Les différences constatées sur les deux tableaux pour les années 2003 à 2006 résultent en partie des modes de comptabilisation, selon que l'on prend en compte le moment où la cession est engagée ou celui où son produit est encaissé.

Bilan des ventes de 1989 à 2006

Emprises défense cédées : décisions de remise à France Domaine aux fins d'aliénation ou d'autorisation de changement d'affectation

Année	Nombre ^(1)	Superficie (ha)	Prix de vente (millions d'euros)
2003	91	714	40
2004	120	540	54
2005	171	1 541	162
2006	156	1 321	35
2007	140	601	120
2008 ^(2)	153	1 842	35
Moyenne	136	943	82

(1) Décisions, correspondant à des emprises ou fractions d'emprises.

(2) données actualisées au 12/05/2009

NB : les cessions ne sont effectivement réalisées que lorsque l'acte de vente ou l'arrêté de changement d'affectation est signé.

Source : ministère de la défense

Le nombre de cessions immobilières du ministère de la défense est en moyenne chaque année proche de 150, pour un millier d'hectares et moins de 100 millions d'euros .

On constate qu'il s'agit de biens dont la valeur moyenne est relativement faible, de l'ordre de 600 000 euros.

d) Les biens susceptibles d'être vendus : quel produit potentiel ?

Le ministère de la défense compte actuellement plus de 600 biens immédiatement cessibles , qui représentent près de 10 % des surfaces bâties et environ 6 % de la valorisation de l'ensemble du patrimoine immobilier.

Depuis 2003, le ministère de la défense procède à la « segmentation » de son patrimoine en classant les biens immobiliers en trois ensembles, en fonction de leur utilité. Il distingue ainsi :

- les biens utiles aux armées ;

- les biens cessibles sous réserve de reconstitution du potentiel ou cessibles mais dont la cession est inopportune en raison de la pollution des sols ;

- les biens inutiles et immédiatement cessibles.

Hors cessions exceptionnelles des emprises parisiennes (qui pourraient s'élever à près d'un milliard d'euros, comme on le verra ci-après), le produit potentiel des cessions envisageables est estimé à 123 millions d'euros à Paris et 1,3 milliard d'euros au total , comme le montrent les tableaux ci-après.

SEGMENTATION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE LA DEFENSE* EN FRANCE METROPOLITAINE
	Nombre de biens	%	Superficie (m²)				Valorisation comptable TGPE (€)
			Totale	%	dont bâtie	%
Biens non susceptibles d'être cédés (catégorie 1)	1 747	45,8%	2 199 768 220	86,3%	19 922 591	83,0%	11 372 340 150
Biens susceptibles d'être immédiatement cédés (catégorie 3)	639	16,8%	105 189 991	4,1%	2 271 272	9,5%	809 001 383
Biens susceptibles d'être cédés après diverses opérations (catégorie 2)	460	12,1%	37 990 804	1,5%	711 208	3,0%	369 563 813
Biens non classés	966	25,3%	204 666 981	8,0%	1 094 696	4,6%	792 992 652
TOTAL	3 812	100,0%	2 547 615 997	100,0%	23 999 768	100,0%	13 343 897 998
* hors gendarmerie.

Source : ministère de la défense

S'agissant du patrimoine immobilier parisien, le tableau ci-dessous détaille la segmentation telle qu'établie sans tenir compte des cessions entrant dans le périmètre des « ressources exceptionnelles » prévues par la loi de programmation militaire.

SEGMENTATION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE LA DEFENSE* A PARIS
	Nombre de biens	%	Superficie (m²)				Valorisation comptable TGPE (€)
			Totale	%	dont bâtie	%
Biens non susceptibles d'être cédés (catégorie 1)	37	53,6%	880 295	89,9%	249 499	87,0%	2 901 097 093
Biens susceptibles d'être immédiatement cédés (catégorie 3)	3	4,3%	24 998	2,6%	9 693	3,4%	71 150 600
Biens susceptibles d'être cédés après diverses opérations (catégorie 2)	3	4,3%	2 683	0,3%	2 567	0,9%	51 800 000
Biens non classés	26	37,7%	71 511	7,3%	25 183	8,8%	142 927 855
TOTAL	69	100,0%	979 487	100,0%	286 942	100,0%	3 166 975 548
* hors gendarmerie.
NB : la segmentation ne prend pas en compte les cessions exceptionnelles d'emprises parisiennes à venir, celles-ci étant toujours considérées comme utiles à ce jour.
ANNEXE : CESSIONS EXCEPTIONNELLES D'EMPRISES PARISIENNES*
	Nombre de biens	% du total Paris G2D	Superficie (m²)				Valorisation
			Totale	% Paris G2D	dont bâtie	% Paris G2D
Biens figurant à G2D ^1	10	14,5%	103 019	10,5%	47 721	16,6%	en cours d'actualisation par FD
Biens ne figurant pas à G2D	2	-	6 900	-	2700	-

1 - G2d : outil de gestion du domaine de la défense

* Ce périmètre n'intègre pas la valorisation de l'hôtel de la marine.

Source : ministère de la défense

Les cessions parisiennes incluses dans le périmètre des « ressources exceptionnelles » (l'hôtel de la Marine restant hors de ce périmètre) qui étaient escomptées à court terme devaient avoir pour effet de porter à près de 2 milliards d'euros la valeur totale des biens susceptibles d'être cédés , immédiatement ou après diverses opérations.

Selon les informations transmises à vos rapporteurs, les emprises situées hors Paris que le ministère de la défense prévoit de céder dans le cadre des restructurations représentent au tableau général des propriétés de l'Etat une valorisation globale de plus de 700 millions d'euros, mais une partie d'entre elles, correspondant environ au tiers de la valeur globale, entrent dans le champ du dispositif des contrats de redynamisation de sites de défense (CRSD) prévoyant notamment un dispositif de cession à l'euro symbolique au profit des collectivités territoriales.

Le tableau ci-après indique les principales emprises du ministère de la défense situées hors Paris et potentiellement cessibles, en précisant celles incluses dans un CRSD ou bénéficiant d'un plan local de redynamisation (PLR).

Il faut rappeler que la circulaire du Premier ministre du 25 juillet 2008 relative à l'accompagnement territorial des restructurations des armées a identifié 24 sites susceptibles de bénéficier d'un CRSD (sites affectés par une perte nette de plus de 200 emplois directs et connaissant une grande fragilité économique et démographique). Les cessions à l'euro symbolique font partie du dispositif des CRSD. La liste des communes éligibles à ce dispositif a été fixée par le décret n° 2009-829 du 3 juillet 2009.

Principales emprises défense restructurées potentiellement cessibles

N° Dpt	Attribu- taire	Commune administrative d'implantation	Emprise	Type d'immeuble	Surface au sol (m²)	SHON (m²)	CRSD	PLR
2A	Terre	AJACCIO	CASERNE MIOLLIS (citadelle)	Casernes et leurs annexes	23 611	15 233
06	Air	ROQUEBRUNE CAP-MARTIN	CASERNE GARDANNE	Infra. industrielles et logistiques	35 484	18 784
13	Terre	MARSEILLE	CASERNE D'AURELLE	Casernes et leurs annexes	18 631	11 756		PLR
13	SEA	MARSEILLE	COMPLEXE SEA DE SAINTE-MARTHE	Infra. industrielles et logistiques	41 505	11 671		PLR
14	Terre	BRETTEVILLE/ODON	QUARTIER KOENIG	Casernes et leurs annexes	663 809	68 194	CRSD
14	SSA	MONDEVILLE	ETABL. CENTRAL MAT. DE MOBILISATION	Infra. industrielles et logistiques	82 941	33 769	CRSD
17	Terre	LAGORD	TERRAIN DE LAGORD	Infra. industrielles et logistiques	271 471	5 534	CRSD
17	Terre	LA ROCHELLE	CASERNE RENAUDIN	Casernes et leurs annexes	23 016	11 030	CRSD
17	SMG	LA ROCHELLE	CENTRE AUFREDI	Immeuble de bureaux	10 628	8 994	CRSD
27	DGA	VERNON	LABORATOIRE DE RECHERCHE BALISTIQUE ET AERODYNAMIQUE	Infra. industrielles et logistiques	3 705 571	86 027	CRSD
28	SSA	CHARTRES	ETABLISSEMENT CENTRAL DE RAVITAILLEMENT SANITAIRE	Infra. industrielles et logistiques	107 261	40 532		PLR
30	Terre	NIMES	CHAMP DE MANOEUVRE TERRES DE ROUVIERE	Camps et terrains	456 183	0		PLR
31	Air	CUGNEAUX	AERODROME TOULOUSE-FRANCAZAL BA 101	Bases aériennes et leurs anexes	2 407 733	94 400		PLR
34	Terre	MONTPELLIER	PARC MONTCALM	Infra. industrielles et logistiques	240 522	26 433		PLR
34	Terre	MONTPELLIER	CASERNE DE LAUWE	Casernes et leurs annexes	31 028	15 895		PLR
34	DMPA/BL	MONTPELLIER	RESIDENCE DE LATTRE DE TASSIGNY	Logements et hébergements	85 330	7 492		PLR
36	Terre	DEOLS	LA MARTINERIE	Casernes et leurs annexes	2 942 230	170 723	CRSD
37	Terre	TOURS	QUARTIER DE BEAUMONT	Casernes et leurs annexes	79 618	39 446
38	SSA	LA TRONCHE	CENTRE DE RECHERCHES DU SSA EMILE PARDE	Infra. industrielles et logistiques	28 527	199 423
44	Terre	NANTES	QUARTIER MELLINET	Casernes et leurs annexes	134 643	51 324		PLR
44	Terre	NANTES	QUARTIER RICHEMONT	Casernes et leurs annexes	44 623	21 277		PLR
44	Terre	NANTES	CASERNE DE LA VISITATION	Ecoles, cercles, équipements à caractère social ou de loisirs	3 106	5 899		PLR
49	DGA	MONTREUIL JUIGNE	ETAS	Infra. industrielles et logistiques	1 875 288	44 802		PLR
51	Air	BETHENY	BA 112 REIMS CHAMPAGNE (BETHENY)	Bases aériennes et leurs annexes	5 861 060	122 854	CRSD	PLR
53	Terre	LAVAL	QUARTIER GENERAL FERRIE	Casernes et leurs annexes	498 440	80 497	CRSD
57	Air	AUGNY	BA 128 - AERODROME DE METZ-FRESCATY	Bases aériennes et leurs annexes	3410415	185708	CRSD	PLR
57	Terre	CHATEL-SAINT-GERMAIN	CASERNE SERRET	Casernes et leurs annexes	112736	44299	CRSD	PLR
59	Terre	VALENCIENNES	CASERNE C. VINCENT	Casernes et leurs annexes	14 866	13 429		PLR
60	Terre	SENLIS	QUARTIER ORDENER	Casernes et leurs annexes	104 699	40 828		PLR
60	SMG	COMPIEGNE	CASERNE OTHENIN - POLE SOCIAL DE LA GARNISON DE COMPIEGNE	Immeuble de bureaux	6 819	8 400		PLR
62	Terre	ARRAS	CASERNE Z. TURENNE (citadelle)	Casernes et leurs annexes	258 289	59 300	CRSD
62	Terre	ARRAS	CASERNE SCHRAMM	Casernes et leurs annexes	28 395	30 211	CRSD
68	Air	MEYENHEIM	BASE AERIENNE 132	Bases aériennes et leurs annexes	3 859 540	100 009		PLR
69	Terre	SAINT-PRIEST	7 RMAT LYON INGENIEUR GENERAL	Infra. industrielles et logistiques	184 565	73 232		PLR
77	Terre	SOURDUN	QUARTIER DE LATTRE DE TASSIGNY	Casernes et leurs annexes	500 261	68 885	CRSD
78	Terre	VERSAILLES	HOTEL DU GOUVERNEMENT	Immeuble de bureaux	2 532	6 457		PLR
78	Terre	SATORY	TERRAIN D'EXERCICES OUEST	Camps et terrains	604 910			PLR
87	Terre	LIMOGES	QUARTIER BEAUBLANC	Casernes et leurs annexes	56 502	21 675	CRSD
87	Terre	LIMOGES	CASERNE GENERAL MARCEAU	Casernes et leurs annexes	43 159	21 774	CRSD
89	Terre	JOIGNY	QUARTIER LCl ABESCAT NORD	Casernes et leurs annexes	94 212	29 232	CRSD	PLR

Source : d'après le ministère de la défense

Il faut souligner que les perspectives de recettes ouvertes par la libération de nombreuses emprises sont contrebalancées par les dépenses d'infrastructure liées aux transferts d'unités ou d'organismes.

La densification des emprises maintenues fait partie intégrante de la rationalisation de l'implantation territoriale du ministère de la défense. Ces sites doivent être adaptés en conséquence. La réalisation de constructions neuves est nécessaire, tant pour les personnels (bureaux, logements) que pour les équipements et les activités de soutien (hangars, ateliers, ...).

Sur la période 2009-2015, les coûts d'infrastructures liés à la redéfinition de la carte territoriale avaient été initialement évalués à plus de 1,2 milliard d'euros. Cette estimation, revue à la hausse, s'établit désormais à 1,35 milliard d'euros ^{7 ( * )} .

Selon les indications recueillies par vos rapporteurs, la réévaluation des dépenses d'infrastructure tient en partie à ce que les estimations initiales avaient été réalisées avant que soient connus l'ensemble des paramètres. Les perspectives d'évolution du dispositif hors métropole restaient à préciser. Les conditions de mise en place de certaines structures nouvelles n'étaient pas définies. Enfin, les études indispensables à l'évaluation précise de certains coûts de transfert d'unités n'ont réellement pu être conduites qu'une fois le nouveau plan de stationnement officiellement rendu public.

Par ailleurs, le surcoût se concentre sur les années 2009-2011 en raison d'une accélération des redéploiements, l'armée de terre ayant notamment souhaité ne pas excessivement étaler sa reconfiguration.

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* ⁷ Voir le rapport d'information n°2437 (AN-XIIIe législature) sur la mise en oeuvre et le suivi de la réorganisation du ministère de la défense présenté par Bernard Carayon et François Cornut-Gentille au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale (pages 22 à 24)