B. LA CONDUITE DE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE : DES OUTILS REMANIÉS
La conduite de la politique immobilière du ministère de la défense et les conditions de sa mise en oeuvre ont fortement évolué durant la dernière décennie. Les mesures de réorganisation administrative et de redéfinition des responsabilités budgétaires, à la faveur de l'entrée en vigueur de la LOLF, ont eu pour objet d'assurer une meilleure visibilité sur l'ensemble des opérations liées à l'immobilier et à l'infrastructure, afin de renforcer leur cohérence et de faciliter la définition et l'application d'une véritable stratégie immobilière.
1. Des responsabilités rationalisées au sein du secrétariat général pour l'administration
Les modalités de conduite de la politique immobilière du ministère de la défense sont définies, notamment, par le décret n° 2000-288 du 30 mars 2000 8 ( * ) .
a) La définition de la politique immobilière
Ce décret prévoit, dans son article 7, que « le secrétaire général pour l'administration propose au ministre, en liaison avec les états-majors, directions et services, la politique immobilière d'ensemble du ministère en matière domaniale, d'infrastructure, d'environnement et de logement, et notamment la programmation des crédits relatifs à cette politique immobilière. Il en assure la mise en oeuvre en coordination avec les attributaires ».
Le secrétaire général pour l'administration s'appuie, au niveau central, sur deux entités :
- le comité de coordination de la fonction immobilière (CCFI) , présidé par le secrétaire général pour l'administration et qui regroupe les représentants des états-majors, directions et services ; il examine les orientations de la politique immobilière (hors opérations de la DGSE et opérations extérieures) et formule des propositions en matière de programmation des crédits ; un comité permanent de gestion (CCFIp) placé auprès de lui prépare les décisions, orientations et arbitrages qui lui sont soumis, notamment le projet de budget, les enveloppes prévisionnelles retenues pour chaque attributaire, les redéploiements de crédits en cours de gestion, les difficultés survenant dans l'exécution de la programmation ;
- la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA) , dotée d'un budget opérationnel de programme (BOP), qui conçoit et met en oeuvre la politique domaniale, immobilière et environnementale ; elle assure le traitement des dossiers concernant l'urbanisme, l'aménagement du territoire, le développement durable et le logement ; elle pilote l'élaboration de schémas directeurs interarmées d'agglomération, elle assure les suivi des programmes et actions budgétaires et le contrôle de gestion des crédits y afférant ; environ 70 agents civils et militaires sont affectés à des fonctions liées à la conduite de la politique immobilière.
b) La mise en oeuvre de la politique immobilière
(1) Le rôle central du service d'infrastructure de la défense (SID)
Le 12 septembre 2005 (décret n° 2005-1151), les trois directions centrales d'infrastructure (direction centrale du génie, direction centrale de l'infrastructure de l'air, direction centrale des travaux immobiliers et maritimes) ont fusionné pour donner naissance à un service d'infrastructure unique, le service d'infrastructure de la défense (SID), rattaché au SGA.
Spécialisé dans les infrastructures militaires, le SID assure le soutien de l'infrastructure et du domaine immobilier du ministère de la défense en métropole et sur les théâtres d'opérations extérieures (Afghanistan, Kosovo, Côte d'Ivoire, etc.). Il est gestionnaire des crédits d'infrastructure et assiste le SGA et les états-majors dans ses domaines de compétence. Il compte 4 500 agents civils et militaires.
Avant la réforme, le soutien et l'adaptation du domaine immobilier du ministère de la défense étaient assurés par les trois services d'infrastructure d'armée. Il y avait donc en réalité trois politiques d'infrastructure conduisant parfois à des incohérences. Chaque service était placé sous l'autorité d'un chef d'état-major d'armée et son périmètre d'intervention correspondait, à quelques exceptions près, à la partie du domaine immobilier attribuée à ce dernier. Chaque service avait sa propre organisation ainsi que ses propres règles de fonctionnement. Il mettait en oeuvre sa propre politique, utilisait son propre référentiel normatif (en matière de normes de casernement par exemple), employait des catégories de personnels très distincts, mettait en oeuvre des procédures distinctes (pour les circuits de validation des études par exemple), entretenait des relations différentes avec le commandement, utilisait un vocabulaire spécifique.
La création d'un service unique d'infrastructure de la défense permet la mise en oeuvre d'une seule et même politique pour le soutien, l'adaptation et l'administration du domaine immobilier de la défense indépendamment de l'armée, de la direction ou du service soutenus. La cohérence de la politique d'infrastructure s'en trouve renforcée. Les bénéfices de cette fusion sont en effet nombreux : mise en place d'une organisation unique et de règles de fonctionnement communes, harmonisation des procédures, optimisation des ressources humaines et financières, répartition plus équilibrée des plans de charge entre les différentes entités du service, mutualisation de la gestion des ressources financières permettant un redéploiement des crédits plus réactif entre les ordonnateurs secondaires, partage des compétences techniques spécifiques provenant des anciens services (pyrotechnie, nucléaire...), recrutement et formation des personnels plus rationnels, mise en place de référentiels communs, instauration de normes communes pour les constructions spécifiques aux armées, rationalisation de l'action du service dans le cadre de la RGPP, pilotage et externalisation de la maintenance, externalisation de la maîtrise d'oeuvre et renforcement de la capacité d'assistance au commandement (maîtrise d'ouvrage), uniformisation de l'application des directives ministérielles dans le domaine de l'infrastructure (plan d'action environnement, plan de relance...).
Le regroupement des services n'avait pas pour but premier de diminuer les effectifs, mais la fusion de 2005 a permis de réduire de 68 emplois les effectifs des trois directions centrales, les faisant passer de 321 à 253, ce qui représente une diminution de 21 %.
(2) En matière de cessions et reconversions : la MRAI
La DMPA dispose depuis 1987 avec la mission pour la réalisation des actifs immobiliers (MRAI) d'une structure légère (11 personnes) spécialisée dans la négociation de la vente du patrimoine dont les armées n'ont plus l'utilité et dans la conduite d'études de reconversion, en vue de favoriser la réalisation d'opérations d'urbanisme sur les terrains et immeubles libérés.
Toutefois, la MRAI n'est pas l'unique intervenant en la matière. France Domaine négocie directement certains biens, selon les procédures de droit commun. En outre, le recours à une société spécialisée est prévu pour les ventes nécessitant des études de valorisation préalable.
Ainsi, dans le cadre des cessions consécutives aux restructurations en cours, il est prévu de recourir à trois types de procédures selon les caractéristiques des emprises :
- l'intervention de la Sovafim (Société de valorisation foncière et immobilière, filiale de la Caisse des dépôts et consignations) pour les biens nécessitant un certain nombre d'actions préalables telles que l'évaluation des coûts de dépollution ou des opérations de valorisation avant cession ;
- celle de la MRAI pour les biens les plus complexes à reconvertir (bases aériennes, citadelles, camps d'entraînement ...), qui nécessitent des études préalables et des négociations longues avec les collectivités ;
- la procédure de droit commun, conduite par les services de France Domaine, dans les autres cas, notamment pour les immeubles de bureaux.
Il est toutefois important de souligner que, dans tous les cas, c'est France Domaine qui établit la valeur domaniale du bien. Celle-ci constitue une valeur de référence minimale, que ce soit dans les appels d'offres lancés par France Domaine ou dans les négociations conduites par la MRAI ou la Sovafim.
c) Le contrôle interne
Le contrôle interne ministériel est confié à la commission exécutive permanente (CEP) pour l'ensemble des opérations budgétaires d'investissement du périmètre de la loi de programmation militaire, ce qui comprend les opérations d'infrastructure. La CEP prépare et examine les listes annuelles des opérations programmées et des programmes d'armement et d'infrastructure. Elle formule un avis motivé sur l'ensemble des documents de lancement, de suivi et de clôture des opérations réservées, ainsi que sur la cohérence physico-financière de ces opérations. La CEP comprend trois membres permanents, représentant respectivement le délégué général pour l'armement, le secrétaire général pour l'administration et le chef d'état-major des armées.
* 8 Décret n° 2000-288 du 30 mars 2000 relatif à la gestion et à l'administration de l'infrastructure du ministère de la défense.