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Le choix du mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux : une équation à multiples inconnues

 

B. COMPATIBILITÉ DU CONSEILLER TERRITORIAL AVEC L'ARTICLE 72 DE LA CONSTITUTION ET AVEC L'OBJECTIF DE « RENFORCEMENT DE LA DÉMOCRATIE LOCALE » VISÉ PAR LE PROJET DE RÉFORME

Pour Guy Carcassonne, c'est la question essentielle et il doute fortement que le principe même du conseiller territorial soit compatible avec l'article 72 de la Constitution. Celui-ci, en posant le principe de libre administration des collectivités territoriales par des conseils élus laisse supposer qu'ils soient spécifiques.

Toute la question est donc de savoir si le Conseil constitutionnel acceptera que les intérêts du département soient gérés par une réunion de conseillers régionaux et les intérêts de la région assumés par une réunion de conseillers généraux. Pour lui, les départements ne sauraient être administrés par des groupes de conseillers régionaux et, inversement, la région par des groupes de conseillers généraux.

Si, comme le reconnaît, Hervé Fabre-Aubrespy, « l'assemblée régionale est formée fondamentalement de la réunion des conseils généraux », peut-on dire que la Région dispose d'un conseil propre ? Ne retourne-t-on pas à l'époque où le conseil régional, simple établissement public, était administré par des délégués des conseils généraux, la seule différence étant que désormais tous les conseillers généraux seront délégués ?10(*)

S'il y eu le « double corps du Roi », il n'y a pas de « double corps du conseiller territorial ». L'existence de statuts particuliers tels que celui de Paris, de la Martinique et de la Guyane (où une même assemblée délibérante administre à la fois la commune et le département, ou le département et la région) ne peut être valablement invoquée à titre de précédents dès lors que, dans ces cas de figure, on se trouve en présence d'un même territoire et d'une même population.

Sans trancher sur la constitutionnalité du projet au regard de l'article 72 de la Constitution, Jean-Claude Colliard pense lui que « politiquement » le risque de tutelle d'une collectivité sur une autre existe bien. (Voir Conclusion)

Telle n'est apparemment pas la position, sinon du Conseil d'État, du moins celle de sa section de l'intérieur, telle qu'exposée dans le « brouillon »11(*) publié par la presse. Il aurait été « estimé que n'était contraire à aucun principe, [...] la désignation, par un unique scrutin, de conseillers territoriaux destinés à siéger tant au conseil général qu'au conseil régional... »

En tout état de cause, selon Hervé Fabre-Aubrespy « quoiqu'il arrive, il y aura trois régions qui auront un département majoritaire à lui tout seul. Car nous ne pouvons écarter l'Alsace de la réforme, ni la Haute-Normandie, ni le Nord-Pas-de-Calais. » Comment, dans ces cas de régions à deux départements de tailles différentes, ne pas parler de tutelle du plus important sur le conseil régional et indirectement sur l'autre département ?

Constitutionnel ou pas, le fait qu'une même personne siège dans deux assemblées pose des problèmes pratiques et politiques non négligeables.

Le plus immédiat est celui de la cohabitation au sein du conseil régional d'un président de région -qui en l'état de la législation ne peut être président de conseil général- et des présidents de conseils généraux. Ce qui, à en juger par cette remarque ne semble pas avoir échappé aux concepteurs de la réforme : « L'une des questions qui sera certainement abordée, c'est le cumul du poste de président de conseil général avec celui de vice-président du conseil régional. Je pense que là, il y aura une forte interrogation et qu'on en ressortira vraisemblablement avec l'idée que ce n'est pas possible. » (Hervé Fabre-Aubrespy).

Le risque aussi est de renforcer le pouvoir effectif des départements chefs lieu sur la gouvernance régionale dans des régions très hétérogènes du point de vue démographique et politique ou, inversement, des petites représentations départementales, là où les majorités sont fragiles.

Autre problème posé par la création du conseiller territorial, et d'une toute autre importance : le coup d'arrêt porté au mouvement de limitation du cumul des mandats, voire son recul. Si la fonction de conseiller territorial est double, son mandat est unique.

Les projets connus ne prévoyant pas non plus de prendre en compte les mandats de présidents d'intercommunalités à fiscalité propre, aux compétences et aux pouvoirs accrus, on peut s'interroger sur les effets réels d'une réforme dont l'objectif officiel est le « renforcement de la démocratie locale ».

Ainsi, un parlementaire pourra-t-il cumuler les fonctions de conseiller général, de conseiller régional, de président de communauté d'agglomération, voire de métropole, de président des multiples organismes qui en dépendent et, pourquoi pas, de ministre. En matière de « renforcement de la démocratie locale » on devrait pouvoir faire mieux !

Quant à savoir si le conseiller territorial, tout particulièrement dans les départements ruraux et de montagne pourra effectivement remplir les obligations de son mandat, la question reste aussi ouverte.

Pour Hervé Fabre-Aubrespy, « Il faut relativiser, [la tâche qui attend les futurs conseillers territoriaux]. Vous savez qu'un conseil régional ne se réunit que trois fois par an. Ce n'est pas l'Assemblée nationale. Il y a des commissions, bien entendu, mais ce n'est pas un mandat qui occupe autant qu'un maire, par exemple, dans une commune de moins de 10 000 habitants, les élus municipaux sont autrement plus occupés que les conseillers régionaux. Le fait qu'il y ait les deux casquettes sur les mêmes personnes n'est pas insurmontable...

Quand vous êtes au conseil d'administration d'un collège, par exemple un maire, il a un collège et il ne voit jamais le conseiller général. Pourtant ce serait important. Là, comme le conseiller général va avoir plus de communes, il va avoir plus de collèges. Il aura en plus les lycées de son secteur. Je crois que là, il faudra des adaptations... »

Pour sa part le Gouvernement fait valoir que le conseiller territorial sera doté d'un suppléant, susceptible de le remplacer dans une partie de ses tâches.

Lors de son audition, le 28 octobre 2009, par la commission des lois du Sénat, élargie à la Délégation aux collectivités, le ministre de l'Intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, Brice Hortefeux, a confirmé que ce «suppléant aura un rôle important afin d'alléger les obligations du conseiller territorial, notamment sa participation aux nombreuses instances départementales et régionales ; il sera défrayé de ses frais mais ne bénéficiera pas lui-même d'une indemnité permanente... ».

Il a rappelé « que le mandat de conseiller territorial compterait pour un mandat au regard des règles du cumul et que le texte prévoyait que les suppléants des conseillers territoriaux soient dotés d'un nouveau statut leur permettant de remplacer l'élu dans certaines de ses fonctions de représentation. »

Le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux prévoit, en effet, à l'article 1 alinéa 135, que : « Le remplaçant d'un conseiller territorial ou les suivants sur la liste des conseillers territoriaux élus sur des listes, peuvent représenter ceux-ci dans les conditions prévues aux articles L. 3121-23 et L. 4132-22 du CGCT »12(*)

Actuellement et de fait, les délégués des conseils généraux et régionaux sont des conseillers généraux ou régionaux et non des personnes extérieures à l'institution. De plus, il peut être procédé à leur remplacement, ce qui ne sera pas le cas des suppléants, désignés par les électeurs et non par les assemblées.

Contrairement à ce qu'affirme le ministre, le projet de loi ne dit rien de ce « nouveau statut » permettant aux « suppléants », parfois appelés « remplaçants » de « remplacer l'élu dans certaines de ses fonctions de représentation. »

« Certaines de ses fonctions » ne dit pas non plus lesquelles et si le suppléant est habilité à décider, voter en lieu et place du conseiller territorial, ce qui pose la question de son statut juridique.

Le principe constitutionnel selon lequel les collectivités territoriales s'administrent par des « conseils élus » (article 72 alinéa 3) peut-il signifier qu'elles peuvent être administrées par des conseillers de statuts différents, ce qui n'est actuellement pas le cas des délégués des conseils généraux ou régionaux dans les instances dans lesquelles ils représentent leur assemblée ? La question reste pendante.

* 10 Cette citation d'Hervé Fabre-Aubrespy, l'un des concepteurs et maîtres d'oeuvre de la réforme, est extraite du numéro 1053 de la Revue Politique et Parlementaire, réalisée avant le début de l'examen des projets de loi créant le conseiller territorial et arrêtant son mode d'élection. Dans la suite du texte, les citations de M. Hervé Fabre-Aubrespy, sauf précision contraire, sont extraites de ce texte particulièrement riche d'enseignements.

* 11 Les avis du Conseil d'État n'étant pas publics, il est évidemment impossible de connaître sa position sur la création du conseiller territorial comme sur le mode de scrutin envisagé par le Gouvernement. Il n'en demeure pas moins qu'au minimum celui-ci s'est posé la question de leur constitutionnalité et que, selon l'expression du ministre de l'Intérieur, un « brouillon » (cf. audition au Sénat) d'avis est parvenu à la presse qui en a publié des extraits. Selon Hervé Fabre-Aubrespy : « ce qui a été publié n'est pas la version du texte adopté par le Conseil d'État... [mais] un document qui était destiné à la section de l'intérieur, et non pas à l'assemblée générale. Or, la section de l'intérieur a été désavouée par l'assemblée générale...Ce qui a été publié comme émanant du Conseil d'État n'est pas ce qui a été dit par le Conseil d'État. »

Si les éléments d'avis publiés n'ont pas été émis par le Conseil d'État mais par une de ses sections, l'existence de divergences d'appréciation à ce niveau n'est pas sans signification.

* 12 Le CGCT prévoit : « Qu'après l'élection de sa commission permanente... le conseil général peut former ses commissions et procéder à la désignation de ses membres ou de ses délégués pour siéger au sein d'organismes extérieurs et déléguer l'exercice d'une partie de ses attributions à la commission permanente...» (Article L. 3121-22).

Que « le conseil général procède à la désignation de ses membres ou de ses délégués pour siéger au sein d'organismes extérieurs dans les cas et conditions prévus par les dispositions régissant ces organismes. La fixation par les dispositions précitées de la durée des fonctions assignées à ces membres ou délégués ne fait pas obstacle à ce qu'il puisse être procédé à tout moment, et pour le reste de cette durée, à leur remplacement par une nouvelle désignation opérée dans les mêmes formes. » (Article L. 3121-23). Les dispositions sont identiques pour le conseil régional.