C. LES INCERTITUDES QUANT À L'AVENIR
1. La difficulté de mettre en oeuvre la troisième étape de la RGPP en 2011
Ainsi que votre rapporteure spéciale l'a rappelé supra , la RGPP se décline sur une période de trois ans, de 2009 à 2011. Cette programmation triennale se traduit notamment par trois vagues successives de suppressions d'emplois : 672 ETPT en 2009, 736 ETPT en 2010 et 699 ETPT en 2011. Au total, ce sont donc 2 107 ETPT qui auront disparu dans les préfectures, d'après les prévisions, à la fin de l'année 2011.
Dans le déroulement concret de cette programmation, on observe une gradation dans la faculté des préfectures à absorber ces suppressions d'emplois .
La première étape, en 2009 , a été la plupart du temps franchie sans drames. En revanche, les opinions recueillies par votre rapporteure spéciale de la part des agents des préfectures s'agissant de la deuxième vague posent beaucoup plus de questions.
Certes, toutes les préfectures ne se retrouvaient pas sur la même ligne de départ au commencement de la RGPP . Certaines disposaient de marges de manoeuvre et de gains de productivité potentiels plus importants que d'autres. Il faut voir là notamment l'effet de l'histoire de chaque département et de chaque région, ainsi que la place du représentant de l'Etat qui s'y rattache. De même, les évolutions démographiques sur longue période ne sont pas restées sans conséquence sur l'adéquation des moyens humains préfectoraux à la population administrée. Enfin, la taille plus ou moins importante des effectifs des préfectures induit des effets de seuil plus ou moins marqués : il est plus difficile de faire face à une absence ou à une suppression de poste dans une petite préfecture comme celle de la Creuse que dans une grande comme celle des Bouches-du-Rhône.
Cependant, après une première série de suppressions d'emplois en 2009, il se dégage une certaine égalisation des moyens entre les préfectures (les écarts de dotation en emplois s'amenuisent) et une disparition mécanique de marges de manoeuvre utilisées en 2009. Au total, la grande majorité des préfectures connaît des problèmes pour mettre en oeuvre les nouvelles réductions d'emplois en 2010 .
Plus encore, la troisième vague de suppressions d'emplois, en 2011, se profile d'ores et déjà comme la plus pénible et la moins viable . Pour les mêmes raisons à l'oeuvre en 2010, mais qui vont se répéter en 2011 tout en se durcissant, les préfectures auront un grand mal à remplir les contraintes qui s'imposent à elles en application des « mandats RGPP ».
Votre rapporteure spéciale s'interroge d'ailleurs sur la nécessité et la pertinence de poursuivre un processus de régulation budgétaire qui court le risque de réduire à l'asphyxie la représentation de l'Etat sur les territoires .
Encore faut-il naturellement chercher à comprendre les origines de ces difficultés. En réalité, la RGPP s'est fondée sur un « pari » : les nouveaux projets qu'elle portait devaient permettre de dégager des gains de productivité suffisants pour couvrir les suppressions d'emplois envisagées .
Ce « pari » très théorique se heurte aujourd'hui à la pratique au quotidien dans les préfectures : les nouveaux projets constitutifs de la démarche RGPP n'ont pas permis de réaliser suffisamment d'économies d'emplois . Certaines économies demeurent jusqu'à présent trop faibles au regard des espérances d'origine, comme par exemple dans le cas des mutualisations de fonctions support ( Cf. supra ). Certains projets tardent à permettre des réductions d'effectifs, quand ils ne sont pas à l'origine d'une charge de travail supplémentaire, comme dans le cas du SIV en particulier.
Dans ces conditions, la poursuite de la RGPP en 2011 met en péril à la fois la qualité du service public, dont sont responsables les préfectures, et l'adhésion à venir des agents à tout nouveau mouvement de modernisation de cette administration de mission. Votre rapporteur spéciale a d'ailleurs relevé, de la part de ses interlocuteurs et tout au long de sa mission, des expressions particulièrement imagées pour rendre compte de cette réalité : « on est arrivé à l'os » ou encore « on fait tourner un moteur sans huil e », par exemple.