(3) La Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) : vers un approfondissement de la concertation entre le pouvoir central et les élus locaux
Les travaux du groupe de travail, présidé par M. Alain Lambert, portant sur les relations entre l'État et les collectivités territoriales, ont souligné l'accroissement des charges pesant sur les collectivités, en raison de l'inflation des textes normatifs qu'elles doivent appliquer et de la complexité croissante des procédures qu'elles doivent mettre en oeuvre. Ainsi, le groupe de travail préconisait la création d'une commission consultative d'évaluation des normes (CCEN), destinée à associer les collectivités territoriales à l'élaboration, par les administrations centrales, des projets de textes réglementaires les concernant.
Créée dans ce contexte en 2007 7 ( * ) , la CCEN, qui est, à l'instar de la CCEC, une formation restreinte du CFL, se compose de vingt-deux membres, dont quinze représentants des élus et sept représentants de l'État 8 ( * ) . Elle comprend également en son sein des experts, conviés par le président en fonction de l'ordre du jour, afin que la commission soit une véritable instance de référence en matière d'évaluation financière préalable.
La CCEN est dotée d'un large champ de compétences. Elle est obligatoirement consultée sur les projets de texte réglementaire concernant les collectivités territoriales et les propositions de texte communautaire ayant un impact technique et financier sur les collectivités. En outre, elle peut être consultée par le Gouvernement sur tout projet de loi ou d'amendement ayant un impact technique et financier sur les collectivités.
La commission est la première instance de cette nature dont le champ de compétence épouse une part significative de la production normative, sous le prisme de l'impact financier des normes pesant sur les collectivités.
Cette nouvelle instance représente ainsi un enjeu majeur pour les relations entre l'État et les collectivités territoriales. En effet, sa création oblige désormais les administrations d'État à modifier en profondeur leurs méthodes de travail : celles-ci doivent désormais intégrer l'impact financier des normes qu'elles produisent sur les collectivités, dès leur phase d'élaboration.
(4) La Conférence nationale des finances publiques et le Conseil d'orientation des finances publiques
Outre les instances précédemment citées, la conférence nationale des finances publiques et le conseil d'orientation des finances publiques ont été créés en mai 2006 9 ( * ) afin d'organiser le dialogue entre les différents acteurs publics et promouvoir un pilotage renforcé des finances publiques nationales.
Ces deux instances ont ainsi pour mission de favoriser une approche consensuelle sur la situation des finances publiques et de définir des objectifs stratégiques pour en assurer le redressement. Outre la préparation et l'organisation des travaux de la conférence nationale des finances publiques, le conseil d'orientation des finances publiques a plus particulièrement pour mission :
- la description et l'analyse de la situation des finances publiques ;
- l'appréciation des conditions requises pour assurer la soutenabilité des finances publiques ;
- la formulation de toutes recommandations ou propositions permettant de respecter les objectifs de désendettement fixés par le Gouvernement et d'améliorer les règles de gouvernance ainsi que la méthodologie de prévision des recettes des différentes administrations publiques ;
- la remise chaque année au Premier ministre, après l'adoption de la loi de finances et de la loi de financement de la sécurité sociale pour l'année, et avant la conférence nationale des finances publiques, d'un rapport rendu public.
Le bilan de ces deux instances s'avère décevant au regard de l'ensemble des missions qui leurs ont été confiées.
Tout d'abord, la conférence nationale des finances publiques ne s'est réunie qu'à deux reprises, les 11 janvier 2006 et 12 février 2007. Ces deux réunions ont permis au Premier ministre de présenter le programme de stabilité transmis à Bruxelles et de faire des annonces sur la généralisation de la pratique des audits à l'ensemble des administrations publiques, sur la nécessité d'imposer à l'Etat le respect d'une règle d'or et enfin sur le lancement d'une révision générale des politiques publiques. En aucun cas, cette conférence n'a favorisé un réel dialogue entre l'ensemble des partenaires publics. Au contraire, elle a représenté une « tribune » pour les annonces du Gouvernement.
Par ailleurs, le président de la République a organisé deux conférences nationales sur le déficit public , les 28 janvier et 20 mai 2010, sans faire appel à la conférence nationale des finances publiques, pourtant légitimement qualifiée pour analyser les problématiques de désendettement de la France. Ce « désaveu » de la conférence par le chef de l'Etat a considérablement affaibli cette instance de dialogue et provoqué le « boycott » de la deuxième conférence sur le déficit par l'Assemblée des départements de France (ADF) et l'Association des régions de France (ARF).
Outre le fait que « les départements ne se sentaient pas vraiment concernés par cette conférence », le président de l'ADF, M. Claudy Lebreton, avait alors observé qu'il existait déjà une Conférence nationale des déficits publics, placée sous l'égide du Premier ministre, qui n'avait pas été réunie depuis longtemps.
Quant au conseil d'orientation des finances publiques , il ne s'est réuni qu'à deux reprises et n'a publié, depuis sa création, qu'un seul rapport, en février 2007. Son bilan d'activité reste donc très en deçà des missions qui lui avaient été confiées lors de sa mise en place.
Enfin, vos rapporteurs observent que la proximité des noms attribués à ces différentes instances (conférence nationale des déficits publics, conférence nationale des finances publiques et conseil d'orientation des finances publiques) crée une confusion entre ces structures et ne permet pas de différencier leurs missions et spécificités.
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Composition de la conférence nationale des
finances publiques
1- La conférence - les ministres chargés de l'économie et des finances, du budget, de la sécurité sociale, des relations avec les collectivités locales, de la fonction publique ; - le président du Conseil économique, social et environnemental ; - les présidents et rapporteurs généraux des commissions du Sénat et de l'Assemblée nationale chargées des finances ; - les présidents des commissions du Sénat et de l'Assemblée nationale chargées des affaires sociales ; - les rapporteurs spéciaux du Sénat et de l'Assemblée nationale pour les crédits des programmes relatifs aux concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales ; - les présidents du CFL et de la CCEN ; - les présidents de l'Association des maires de France, de l'Assemblée des départements de France et de l'Association des régions de France ; - le secrétaire national de la Confédération française démocratique du travail, le secrétaire général de la Confédération française des travailleurs chrétiens, le secrétaire national de la Confédération française de l'encadrement-CGC, le secrétaire de la Confédération générale du travail, le secrétaire général de la Confédération générale du travail-Force ouvrière, le président du Mouvement des entreprises de France, le président de l'Union professionnelle artisanale et le président de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises ; - le président et le directeur de chacun des six organismes de protection sociale suivants : l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM), la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et l'Unédic ; - des personnalités qualifiées invitées par le Premier ministre en raison de leur compétence et de leur expérience dans le domaine économique et financier. 2- Le conseil : Outre son président, le Conseil d'orientation des finances publiques est composé de 33 membres répartis comme suit : - trois députés et trois sénateurs respectivement désignés par le président de l'Assemblée nationale et par le président du Sénat ; - deux maires désignés par le président de l'Association des maires de France, deux présidents de conseil général désignés par le président de l'Assemblée des départements de France, deux présidents de conseil régional désignés par le président de l'Association des régions de France ; - les présidents du CFL et de la CCEN ; - le président et le directeur de chacun des six organismes de protection sociale suivants : l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM), la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et l'Unédic ; - les ministres chargés de l'économie et des finances, du budget, de la sécurité sociale et des relations avec les collectivités locales ; - trois personnalités qualifiées choisies en raison de leur compétence et de leur expérience dans le domaine économique et financier et désignées par le Premier ministre pour une durée de trois ans renouvelable une fois. |
* 7 Article 97 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007, codifiée aux articles L. 1211-4-2 et R. 1213-1 et suivants du CGCT.
* 8 Décret n° 2008-994 du 22 septembre 2008 relatif à la commission consultative d'évaluation des normes, précisée par une circulaire du Premier ministre datée du même jour.
* 9 Décret n°2006-515 du 5 mai 2006 relatif à la conférence nationale des finances publiques et portant création du conseil d'orientation des finances publiques.