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Débat d'orientation des finances publiques pour 2012 : tenir la dépense

5 juillet 2011 : Débat d'orientation des finances publiques pour 2012 : tenir la dépense ( rapport d'information )

B. ALLER PLUS LOIN : LE CHANTIER DE LA FISCALITÉ AFFECTÉE

La maîtrise de la dépense des opérateurs peut et doit passer par l'assignation d'objectifs d'économies et le contingentement des crédits budgétaires qui leurs sont attribués. L'« arsenal » ne sera néanmoins pas complet tant qu'une surveillance ne s'appliquera pas aux ressources fiscales affectées à ces entités, dont le dynamisme peut parfois constituer une puissance incitation à la dépense.

1. Une fiscalité concentrée et dynamique

Selon les documents budgétaires, 30 opérateurs principaux dépendant de 13 missions budgétaires se voient affecter, en 2011, 8,7 milliards d'euros de recettes fiscales. Ces recettes sont particulièrement dynamiques, puisqu'elles ont augmenté de 7 % entre 2009 et 2011 (de 8,2 à 8,7 milliards d'euros).

Les missions concernées par les affectations
de ressources aux opérateurs principaux

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

La fiscalité affectée aux opérateurs est également concentrée : 7 d'entre eux bénéficient de 85 % des affectations et relèvent de trois sphères d'action publique : la culture et les sports, l'écologie et l'aménagement du territoire et la santé-solidarité. Il s'agit du Centre national du cinéma et de l'image animée (757 millions d'euros), de l'AFITF (545 millions d'euros), des agences de l'eau (1 927 millions d'euros), de l'ADEME (508 millions d'euros), du Fonds CMU (1 937 millions d'euros), du Centre national pour le développement du sport (247 millions d'euros) et du Fonds de solidarité (1 419 millions d'euros).

La situation spécifique de chaque opérateur affectataire de recettes fiscales mériterait un examen approfondi, qui dépasse largement le propos du présent rapport. Votre commission des finances a néanmoins pu connaître en détail, au cours des derniers débats budgétaires, de la situation du Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). Cet opérateur, dont les missions ne sont pas directement en cause, bénéficie actuellement d'une progression très dynamique de ses recettes, qui ont notamment crû de 30 % de 2010 à 2011. Trois conclusions peuvent en être tirées, emblématiques des « effets pervers » des taxes affectées :

1) l'affectation a eu pour conséquence d'inciter l'opérateur à programmer des dépenses de façon tout aussi dynamique que l'étaient ses ressources. Quels que soient les motifs allégués par le CNC pour dépenser plus (et notamment la mise en oeuvre d'un vaste plan en faveur de la numérisation des salles et des oeuvres), il convient de reconnaître que cette trajectoire n'est pas compatible avec les engagements vertueux de la loi de programmation ;

2) la « prospérité » du CNC a conduit le Gouvernement à externaliser certaines dépenses budgétaires auparavant assumées par le ministère de la culture et de la communication. Ce transfert - qui intéressait notamment la subvention à la Cinémathèque française - était certes cohérent avec les missions du centre. Il reste que sur le plan de la discipline budgétaire, il a consisté à exclure quelques millions d'euros de la norme de dépense applicable au budget de l'Etat, pour les faire assumer par une entité tierce affranchie de toute contrainte ;

3) plus généralement, les affectations contreviennent au principe d'universalité budgétaire, nuisent à l'analyse consolidée des moyens publics consacrés à une politique et affaiblissent l'autorisation parlementaire sur les recettes et les dépenses. Certes, les affectations de recettes sont formellement reconduites par l'article 1er de chaque loi de finances69(*), mais cet article fait l'objet d'un vote de principe, et ne donne jamais lieu à un réexamen de chaque affectation, sur la base d'une analyse de la situation financière des opérateurs affectataires. S'agissant des dépenses, l'autorisation parlementaire est purement et simplement absente pour les opérateurs dont le financement ne repose sur aucun crédit budgétaire.

La fiscalité affectée aux opérateurs

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

a) 2. Des bonnes et des mauvaises raisons d'affecter

Outre la suppression de la parafiscalité motivée par des considérations de sécurité juridique, la LOLF a permis d'entourer les affectations de recettes hors du budget général d'un certain nombre de garanties :

1) son article 2 dispose que « les impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu'à raison des missions de service public confiées à lui » ;

2) son article 34 prévoit que la loi de finances « autorise, pour l'année, la perception des ressources de l'Etat et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat » ;

3) son article 36 interdit l'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'Etat en dehors des lois de finances ;

4) son article 51 renforce enfin l'information du Parlement en prévoyant la remise d'une annexe explicative comportant la liste et l'évaluation, par bénéficiaire ou catégorie de bénéficiaires, des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l'Etat.

Si la lettre de la loi organique est aujourd'hui respectée, il ne serait pas superflu d'en revenir à l'esprit, et de se pencher sérieusement sur un certain nombre de situations acquises. Avant de se livrer à une expertise approfondie sur ce sujet complexe, une première étape pourrait consister à se demander quelles sont les bonnes et les mauvaises raisons d'affecter des recettes fiscales aux opérateurs.

De bonne raison, il semble n'y en avoir qu'une : l'affectation doit obéir à une logique économique et traduire un lien direct entre les missions de l'opérateur et l'assiette et les redevables concernés par le prélèvement. De ce point de vue, il n'est pas absurde que les agences de l'eau perçoivent des redevances sur les usages de l'eau dans la mesure où elles sont les garantes de son bon état écologique. Il se justifie également que le CNC perçoive des produits en lien avec les activités de production et de distribution cinématographique ou audiovisuelle, en tant que la majeure partie de ses interventions - et notamment ses soutiens sélectifs automatiques - voient leur niveau corrélé au niveau d'activité du secteur. On perçoit en revanche moins bien pourquoi le produit du droit de francisation et de navigation échoit au Conservatoire du littoral, si ce n'est qu'une simple proximité « thématique » existe entre les rivages et la plaisance...

Ensuite, et comme le montre l'exemple récent du CNC, qu'une logique économique préside à l'affectation de recettes n'interdit pas de prévoir des mécanismes de rappel lorsque les recettes - et les dépenses - « galopent ». Il convient à l'évidence de fixer des plafonds, en valeur absolue ou relative, aux montants perçus par les opérateurs, dont le dépassement enclencherait un reversement automatique de l'excédent au budget général.

Il convient enfin de mettre un terme aux affectations instituées pour de mauvaises raisons, à savoir la sanctuarisation et la pérennisation des ressources d'une personne publique, assortie de la soustraction à l'autorisation parlementaire annuelle et aux mécanismes de régulation budgétaire. Dans l'hypothèse où un réexamen global de la fiscalité affectée était entrepris et aboutissait à identifier de tels cas d'« affectation-sanctuarisation », il conviendrait de réaffecter la recette en question au budget général et de pourvoir aux besoins des opérateurs concernés par le versement de crédits budgétaires soumis à la norme de dépense.

De ce point de vue, l'initiative prise par nos collègues députés lors de l'examen du premier projet de loi de finances rectificative pour 2011, et prévoyant de remplacer le financement fiscal du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) par des crédits budgétaires constitue un heureux précédent70(*).


* 69 Cet article dispose que « la perception des impôts, produits et revenus affectés à l'Etat, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir continue d'être effectuée pendant l'année conformément aux lois et règlements et aux dispositions de la présente loi ».

* 70 Lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2010, votre commission des finances avait, au demeurant, déjà donné un avis défavorable à un amendement de nos collègues Jean-Patrick Courtois et Jacques Gautier tendant à créer une taxe afin de financer le CNAPS.