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Débat d'orientation des finances publiques pour 2012 : tenir la dépense

5 juillet 2011 : Débat d'orientation des finances publiques pour 2012 : tenir la dépense ( rapport d'information )

B. QUELLES PERSPECTIVES APRÈS LA « BONNE SURPRISE » DU PREMIER TRIMESTRE 2011 ?

1. Une croissance de l'ordre de 2 % en 2011 ?

L'annonce par l'Insee, le 13 mai dernier, que la croissance avait été de 1 % (et non 0,6 %) au premier trimestre 2011, rend plus crédible le scénario du Gouvernement.

En effet, on calcule que si la croissance est de 0,5 % chacun des trois prochains trimestres, elle sera de 2,3 % en 2011 en moyenne annuelle. Pour avoir une croissance de 2 % il faudrait une croissance de 0,3 % chacun des trois prochains trimestres.

Il paraît donc désormais probable, pour des raisons purement comptables, que la croissance soit d'au moins 2 % en 2011. Tel est d'ailleurs désormais le consensus des conjoncturistes9(*).

Ces éléments conduisent le Gouvernement à confirmer son scénario économique relatif à l'année 2011 dans son rapport préalable au présent débat d'orientation des finances publiques.

Il faut cependant être conscient du fait que, d'un point de vue économique, la forte croissance du premier trimestre 2011 ne marque pas une inflexion de tendance. Elle provient en effet pour 0,7 point des variations de stocks (le reste se décomposant entre 0,6 point pour la demande intérieure hors stocks et -0,4 point pour le commerce extérieur).

2. Un objectif de solde public atteint en 2011 ?
a) Une amélioration du solde majoritairement structurelle

En conséquence, l'objectif de déficit public du Gouvernement pour 2011, de 5,7 points de PIB, voit sa crédibilité renforcée.

Après avoir été confirmé par le Gouvernement dans l'exposé des motifs du projet de loi de finances rectificative précité, il l'est également dans son rapport préalable au présent débat d'orientation des finances publiques.

Ainsi, selon le Gouvernement, « le solde des administrations publiques s'établirait à 5,7 % du PIB en 2011, en amélioration par rapport à la LPFP adoptée en décembre 2010, qui prévoyait un déficit public de 6 % du PIB en 2011 ».

Le solde public, de 7,1 points de PIB en 2010, s'améliorerait donc de 1,4 point de PIB. Cette amélioration serait presque totalement structurelle. En effet, la croissance serait de 2 %, ce qui est proche de son potentiel de longue période. Le seul facteur d'amélioration ne dépendant pas de l'action des pouvoir publics serait une élasticité des recettes publiques au PIB légèrement supérieure à 1, qui contribuerait à l'amélioration du solde pour environ 0,1 point.

b) Des dépenses inférieures aux prévisions en 2010, ce qui permet de relâcher l'effort sur la dépense

Il faut toutefois souligner que dans le cas de l'année 2011, le programme de stabilité 2011-2014 suppose désormais une croissance des dépenses supérieure de 7 milliards d'euros à celle prévue par la LPFP 2011-201410(*).

En effet, le programme de stabilité ne respecte pas la lettre de l'article 4 de la LPFP 2011-2014, qui prévoit une augmentation des dépenses publiques d'au maximum 6 milliards d'euros en 2011 (en euros constants).

Cela vient essentiellement du fait que, en 2010, les dépenses ont été inférieures de 4,5 milliards d'euros à ce que prévoyait le Gouvernement lors de la discussion du projet de LPFP. En conséquence, le respect de l'article 4 de la LPFP obligerait à retenir un plafond de dépenses publiques inférieur de 4,5 milliards d'euros à ce que le Gouvernement envisageait alors.

A cela s'ajoute que le Gouvernement prévoit désormais un dérapage des dépenses publiques de 2,5 milliards d'euros en 2011, par rapport au niveau implicitement prévu fin 201011(*).

Le dérapage total des dépenses publiques en 2011 par rapport à l'article 4 de la LPFP 2011-2014 serait donc de 4,5 + 2,5 = 7 milliards d'euros.

Votre rapporteur général a mis en évidence cette décision de ne pas appliquer l'article 4 de la LPFP 2011-2014 dès son rapport d'information précité sur le projet de programme de stabilité 2011-2014. Le rapport du Gouvernement préalable au présent débat d'orientation des finances publiques permet toutefois de disposer des chiffres exacts12(*).

Certes, cette non application de l'article 4 de la LPFP 2011-2014 ne détériore le solde que d'environ 0,1 point de PIB13(*) par rapport à la trajectoire prévue. En effet, celle-ci dépend bien des dépenses en niveau, et non de leur évolution par rapport à 2010. Il n'en demeure pas moins que cela réduit considérablement l'effort structurel de 2011.

Comme le Gouvernement l'indique dans son rapport préalable au présent débat d'orientation des finances publiques, cela correspond pour 2011 à une croissance des dépenses publiques de 0,9 % en volume. Mais sans la révision à la hausse de l'hypothèse d'inflation (passée de 1,5 % à 1,8 %), ce taux serait de 1,2 %.

La croissance des dépenses publiques en 2011

Les dépenses publiques se sont élevées en 2010 à 1 094,49 milliards d'euros. Le respect de l'article 4 de la LPFP impliquerait donc des dépenses d'au maximum 1 094,49 + 6 = 1 100,49 milliards d'euros, en euros de 2010.

Par ailleurs, l'article 4 de la LPFP 2011-2014 prévoit que l'indice des prix utilisé pour actualiser ce montant est la prévision d'indice des prix à la consommation hors tabac associée au projet de loi de finances pour l'année concernée. La prévision d'inflation hors tabac associée au projet de loi de finances pour 2011 étant de 1,5 %, les dépenses de 2011 résultant de l'article 4 de la LPFP sont, en valeur, de 1 100,49 1,015 = 1 117,00 milliards d'euros.

Le Gouvernement indique que les dépenses de 2011 seraient supérieures de 7 milliards d'euros à cette norme, ce qui les porte à 1 124,00 milliards d'euros (en valeur).

L'augmentation des dépenses en valeur par rapport à 2010 serait donc de (1 094,49 / 1 124,00 - 1) 100 = 2,70 %.

Pour calculer l'augmentation en volume correspondante, il faut, comme cela est l'usage, réduire ce taux de l'évolution des prix à la consommation hors tabac. La prévision actualisée du Gouvernement pour 2011 est de 1,8 %. La croissance en volume des dépenses publiques en 2011 serait donc, selon le Gouvernement, de 2,7 - 1,8 = 0,9 %.

Elle pourrait même être encore plus faible si l'on retient la prévision d'inflation du consensus des conjoncturistes14(*), de 2,1 %. La croissance des dépenses publiques en 2011 ne serait plus alors que de 0,6 %.


* 9 Consensus Forecasts, juin 2011.

* 10 Mais des dépenses, en niveau, supérieures de « seulement » 2,5 milliards d'euros par rapport à 2010 (cf. infra).

* 11 Dans son rapport préalable au présent débat d'orientation des finances publiques, le Gouvernement évoque « l'augmentation des prestations vieillesse du fait de la révision à la hausse de la prévision d'inflation (1,8 % en moyenne annuelle 2011 contre une prévision sous-jacente au PLF 2011 de 1,5 %), le traitement en dépenses publiques des avances remboursables versées dans le cadre des investissements d'avenir et le phénomène de rattrapage sur l'investissement des hôpitaux ».

* 12 La LPFP 2011-2014 et le programme de stabilité 2011-2014 expriment les dépenses publiques non en milliards d'euros, mais en points de PIB, ce qui pose des problèmes d'arrondis.

* 13 Correspondant aux 2,5 milliards d'euros de « dérapage ».

* 14 Consensus Forecasts, juin 2011.