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Débat d'orientation des finances publiques pour 2012 : tenir la dépense

5 juillet 2011 : Débat d'orientation des finances publiques pour 2012 : tenir la dépense ( rapport d'information )

II. AUDITION DE M. FRANÇOIS BAROIN, MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS, DE LA FONCTION PUBLIQUE ET DE LA RÉFORME DE L'ÉTAT

Réunie le jeudi 23 juin 2011 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'audition de M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, préalable au débat d'orientation des finances publiques.

M. Jean Arthuis, président. - En raison du programme serré de notre commission, cette audition de M. Baroin a lieu en même temps que la lecture des conclusions de la CMP sur le projet de loi relatif à la bioéthique.

Monsieur le ministre, merci de nous rejoindre. Quelle est votre appréciation sur le projet de loi de règlement et, en conséquence, comment imaginez-vous le débat d'orientation des finances publiques pour 2012 ?

M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, porte-parole du Gouvernement. - Notre débat d'orientation des finances publiques va marquer une étape importante. Il est l'occasion, d'une part, de détailler notre stratégie pour les trois années à venir et, d'autre part, de confirmer la politique volontariste de maîtrise des finances publiques engagée, en particulier depuis 2011. Si les résultats sont meilleurs que prévu en 2010, les cicatrices de la crise sont profondes et durables. Le budget est exigeant et il n'est pas question de s'éloigner de notre trajectoire car il est primordial de tenir l'engagement intangible d'un déficit public de 2 % en 2014.

Pour commencer, un élément positif : le déficit public pour 2010 est estimé à 7,1 % du PIB en fin d'année, contre des prévisions respectives de 8,5 % et de 7,7 % dans les lois de finances initiales pour 2010 et 2011. Ces améliorations successives s'expliquent par une reprise plus dynamique, le moindre coût de la réforme de la taxe professionnelle et, surtout, l'effort remarquable consenti par les acteurs de la dépense publique. En effet, celle-ci n'a augmenté que de 0,6 % cette année contre une moyenne de 2,3 % entre 2002 et 2008. Un taux historique qui, compte tenu des masses en jeu, se traduit en des milliards d'économies.

L'État a respecté strictement le plafond autorisé et la norme de dépense en 2010, bien que l'inflation ait atteint 1,5 %, contre une prévision de 1,2 %. Cela représente une moindre dépense de 1 milliard environ. Pour la première fois depuis 1997, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), fixé à 3 %, a été tenu. Il est de 2,9 % en 2011 et de 2,8 % les deux années suivantes.

Les collectivités locales ont également participé à cet effort en modérant leurs investissements.

Les recettes budgétaires, quant à elles, ont progressé de plus de 16 % par rapport à 2009. Hors programme d'investissements d'avenir et plan de relance, la dépense s'établit à 352,5 milliards pour un plafond fixé à 352,6 milliards.

Pour 2010, la Cour des comptes a certifié les comptes de l'État avec sept réserves, contre neuf l'année précédente : nous progressons en matière de transparence et de qualité des comptes publics.

J'en viens à notre stratégie pour la période 2011-2014 : maîtrise durable de la dépense publique et réformes porteuses de croissance. Le Gouvernement sera au rendez-vous des engagements pris : ramener le déficit public au seuil de 3 % en 2013. Pour y parvenir, nous avions fixé un calendrier clair à l'automne dernier : 6 % du PIB en 2011 et 4,6 % en 2012. La conjoncture étant plus favorable, nous tablons désormais sur un déficit de 5,7 % fin 2011 - le Premier président de la Cour des comptes évoquait 5,9 % à la fin du premier semestre. En revanche, nous maintenons la prévision de 4,6 % pour l'année suivante en raison de la légère baisse de l'hypothèse de croissance pour 2012 : fixée à 2,5 % dans la loi de programmation, elle passe à 2,25 % dans le programme de stabilité soumis à la Commission européenne. Nous y croyons puissamment.

J'ai confiance en notre hypothèse d'une croissance de 2 % cette année. Fin août, à la demande du Président de la République, nous avions révisé le taux initial de 2,5 % ; des conjoncturistes évoquaient un taux de 1,6 %, mais aujourd'hui, le FMI et l'OCDE tablent respectivement sur 2,1 % et 2,2 %. Notre principal souci est de ne pas casser une croissance encore convalescente car, en définitive, la reprise de l'activité est la meilleure réponse à apporter aux populations les plus fragiles et les plus exposées à la crise. Au total, nous demeurons en ligne avec la loi de programmation.

Enfin, le projet de loi de finances pour 2012 respectera strictement le budget triennal, preuve que ce dernier n'est pas cosmétique, pas plus que la norme « zéro valeur » hors dette et pensions - soit une stabilisation en euros courants des crédits et des prélèvements sur recettes qui sont fixés, en conséquence, à 275,6 milliards pour 2012 -, et la norme « zéro volume » - soit une augmentation annuelle au plus égale à l'inflation sur le périmètre de la norme élargie, ce qui correspond à 363,3 milliards. C'est d'ailleurs la plus contraignante des deux règles qui nous sert de référence. En outre, le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux se traduira par 30 400 suppressions de postes en 2012, un effort comparable aux années précédentes. Pour la première fois, les dépenses de personnel de l'État baisseront en valeur de près de 250 millions. Un tournant historique ! L'objectif triennal de réduction des dépenses de fonctionnement et d'intervention de 10 % se concrétisera par un effort global de 2,5 % en 2012, après 5 % en 2011. Enfin, comme l'an passé, les concours de l'État aux collectivités locales, à l'exception du Fonds de compensation de la TVA, seront stabilisés en valeur.

Grâce à la réforme des retraites, les dépenses des autres administrations de sécurité sociale seront également contenues. La dynamique des prestations vieillesse devrait significativement ralentir au cours des prochaines années : 1,8 % en moyenne annuelle entre 2012 et 2014, contre 2,8 % en 2010 et 2011.

Sur les recettes, le Gouvernement s'est engagé à ne pas procéder à une augmentation généralisée des impôts, à réformer la fiscalité du patrimoine sans que cela affecte les recettes de l'État, et à poursuivre la suppression des niches fiscales qui ne se justifient plus ou peu. Enfin, l'évolution des recettes reflétera la reprise de l'activité.

M. Jean Arthuis, président. - Merci de ces propos éclairants et encourageants, de cette vision confiante et optimiste des perspectives budgétaires en réponse aux observations alarmistes du Premier président de la Cour des comptes. Hier matin, en présentant le rapport de la Cour, celui-ci soulignait la montée en puissance d'une dette qui pourrait vite devenir une dette perpétuelle. Or le surendettement d'un Etat, ce dont la Grèce porte témoignage, peut aliéner lourdement son indépendance nationale. A cet égard, la France a pris des engagements. Et nous sommes nombreux, au sein de la commission des finances, à souhaiter un accord à Bruxelles pour sauver ce pays. A défaut, nous nous trouverions rapidement dans une situation périlleuse. Le laxisme a prévalu jusqu'alors, ce dont nous sommes responsables collectivement. Chacun savait que les Grecs trichaient... À ce propos, comment comptez-vous améliorer l'information du Parlement sur les engagements hors bilan ? Nous devons avoir une vision claire de cette partie intégrante des comptes publics pour mesurer les risques encourus en cas de sinistre et de défaut de paiement.

Je m'en tiendrai à quelques questions en commençant par la maîtrise des dépenses de fonctionnement et d'intervention. À la suite des conférences sur le déficit public au printemps 2010, le président de la République avait fixé l'objectif d'un abattement de 10 % en trois ans, soit 110 milliards. Un exercice dont nous avons mesuré toute la difficulté dès la loi de finances initiale pour 2011 : nous sommes plutôt à 0,5 % et, dans le meilleur des cas, à 1 %. Comment comptez-vous y arriver ? Quels guichets ciblez-vous ? L'aide personnalisée au logement et l'allocation aux adultes handicapés sont extrêmement sensibles...

En 2010, nous avons observé un rebond significatif des recettes fiscales : 39,3 milliards. Pour autant, seuls 8,6 milliards sont imputables à la croissance spontanée. En outre, les mesures nouvelles continuent de grever les recettes de 1,6 milliard. Avez-vous prévu des dispositions pour reconstituer la substance fiscale de l'Etat dans la loi de finances initiale pour 2012 ?

Pas moins de 11 missions sur 29 enregistreront des crédits supérieurs aux plafonds du budget triennal en 2012. Ces dépassements représentent 1,2 milliard, dont 400 millions sont imputables à des dépenses de guichet, l'hébergement des demandeurs d'asile par exemple. Réformerez-vous certains de ces guichets dans la loi de finances pour 2012 ? Si oui, lesquels ? Quelles économies escomptez-vous en tirer ?

De 1978 à 2009, la dépense publique a augmenté de 12 points du PIB, dont 7 sont imputables aux prestations sociales et 1,1 point seulement aux dépenses de fonctionnement des administrations publiques, rémunérations comprises. Dans ces conditions, tout ajustement d'ampleur de la dépense ne passe-t-il pas par la baisse des prestations sociales ?

Enfin, les économies liées au non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ont donné lieu à quelques déconvenues. Nous avons encore en mémoire le décret d'avance de la fin 2010... En 2010, ces économies, soit 808 millions d'euros, ont été absorbées presque aux deux tiers par des mesures catégorielles. Et du côté de l'Education nationale, des corrections « techniques » ont conduit à majorer de 20 000 emplois le plafond ministériel en projet de loi de finances pour 2011. Le même phénomène se reproduira-t-il en 2012 ? Quel est votre sentiment sur la difficulté à avoir une image précise des effectifs de la fonction publique ?

M. François Baroin. - Les engagements hors bilan recouvrent notamment l'aide à la Grèce. Je suis entièrement disposé, sous une forme qu'il vous revient de définir, à vous communiquer en temps réel les chiffres précis, des prêts à la Grèce, qui n'entrent pas dans le solde maastrichtien.

M. Jean Arthuis, président. - Les engagements de retraite font également partie du hors bilan...

M. François Baroin. - Je suis très attaché à la transparence ; le Gouvernement est à la disposition du Parlement, selon des modalités que votre commission des finances déterminera.

Le Premier ministre, dans ses lettres-plafonds, a rappelé les objectifs du triennal pour la maîtrise des dépenses de fonctionnement et d'intervention : une réduction de 5 % en 2011, puis de 2,5 % les deux années suivantes. Nous respectons les plafonds fixés en prenant les mesures qui s'imposent, notamment en gelant les crédits. Dès le premier semestre, nous avons réalisé de nombreuses économies qui iront augmentant. Je pense à la suppression des niches sur les particuliers employeurs, les « 15 points », qui ont fait l'objet d'un débat tonique et à propos desquels j'ai reçu un volumineux courrier. Nous avons assumé cette mesure.

M. Jean Arthuis, président. - Sauf erreur de notre part, sur le fonctionnement, la baisse a été plutôt de 0,5 % en 2011, et non de 5 % dans la loi de finances initiale pour 2011...

M. François Baroin. - L'objectif d'une baisse de 10 % est triennal. Pour avoir occupé ces fonctions ministérielles, vous savez combien les arbitrages sont difficiles et les discussions de Bercy denses avec les autres ministères. Car nous tapons dans le dur ! Mais nous n'avons pas d'autre choix.

Vous m'interrogez sur les mesures les plus douloureuses et les plus difficiles : l'aide personnalisée au logement et l'AAH. J'avais fait des propositions au Sénat en ce sens l'été dernier. Depuis, le Président de la République a tranché : nous devons tenir nos engagements envers ces publics que la crise a fragilisés. D'où la modification dans la construction du budget triennal. Sincèrement, je doute que nous nous réengagions sur ce terrain en fin de législature. En revanche, nous supprimerons 3 milliards de niches fiscales - du jamais vu ! -, en sus des 11 milliards. Avec un déficit ramené à 5,7 %, il n'est pas nécessaire d'accélérer le mouvement. Nous verrons si vous souhaitez faire plus dans les débats. Dans tous les cas, ce ne sera pas simple : j'ai encore en mémoire la seconde délibération à l'Assemblée nationale...

M. Jean Arthuis, président. - Les niches à effet budgétaire immédiat sont peu nombreuses : la TVA et le crédit d'impôt recherche. Celles portant sur l'impôt sur le revenu se font sentir l'année suivante...

M. François Baroin. - Exact ! Raison pour laquelle nous avons tapé fort l'an dernier. Le bénéfice de la suppression des 15 points d'exonération de cotisations sociales pour les aides à domicile représente non seulement, si ma mémoire est bonne, 500 millions cette année, mais aussi chacune des années suivantes...

M. Philippe Marini, rapporteur général. - C'est curieux : depuis cette décision, le monde ne s'est pas écroulé !

M. François Baroin. - Certes ! Mais j'ai eu droit au goudron et aux plumes ! J'ai reçu, monsieur le rapporteur général, tous les courriers qui vous étaient adressés...

S'agissant des dépassements observés sur 11 missions, la loi de finances initiale pour 2012 s'inscrira pleinement dans le budget triennal sans proposer de mesures supplémentaires puisque, je n'y reviens pas, le déficit est déjà de 5,7 %. Nous prendrons les mesures nécessaires dans le collectif pour financer les dépenses imprévues - je pense à l'affaire des frégates - en redéployant les moyens à l'intérieur des plafonds fixés. J'en prends l'engagement devant vous.

Une action sur le périmètre social ? Nous faisons peser l'essentiel de l'effort sur les dépenses d'assurance maladie. Limiter l'ondam à 3 % en 2010 était, nous disait-on, impossible. Pourtant, nous y sommes parvenus. Je suis donc confiant sur sa réduction à 2,9 % en 2012 et à 2,8 % en 2013. La tâche sera rude, mais nous n'avons pas d'alternative. Au reste, je m'étonne de ce discours schizophrène, que ne tient évidemment pas votre commission, et qui consiste à soutenir la politique de maîtrise de la dépense tout en souhaitant l'alignement des crédits sur ceux du passé.

Enfin, le principe du « un sur deux ». La crise, additionnée au débat sur les retraites, a probablement poussé des agents à différer leur départ. En revanche, la montée en puissance de la réforme des retraites - nous le constatons dès à présent - incite les fonctionnaires à partir. Nous appliquerons le principe du « un sur deux » en nous fondant sur les départs effectifs. Les économies attendues sont de 7 milliards d'économies entre 2007 et 2012, en tout 15 milliards dès la deuxième vague de la RGPP en 2014. Cette politique s'est accompagnée d'un retour indiciaire plus ou moins élevé selon les départements ministériels, mais de 50 % en moyenne. En tout état de cause, grâce aux mesures individuelles, et malgré le gel du point d'indice, le pouvoir d'achat des fonctionnaires a progressé de 2,9 % à 3,5 %. Le « un sur deux » n'est pas négociable ; nous tiendrons bon.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Très bien !

Tout d'abord, une observation sur le cadrage budgétaire. Les hypothèques non financées pèsent déjà lourdement sur l'exécution du budget pour 2011 : 460 millions pour la garantie donnée à Thales, des mesures agricoles sans doute voisines du milliard et des dépenses supplémentaires pour les opérations extérieures. Car plus de troupes signifie mécaniquement plus de dépenses... En outre, de l'invention ingénieuse de la prime sur la valeur ajoutée résultera une perte de recettes pour 2012. La liste n'est pas exhaustive... Vous connaissez enfin notre prudence sur la prévision de croissance. Puisse la préparation de l'année budgétaire 2012 se bâtir dans le respect de l'esprit communautaire, comme nous l'a rappelé la Commission par une recommandation de recommandation. Bref, la préparation des documents budgétaires pour l'année prochaine et de la loi de finances rectificative en fin d'année ne sera pas de tout repos. Nous serons évidemment à vos côtés, mais pouvez-vous nous dire quelles sont les pistes que vous privilégiez pour quitter l'état actuel d'apesanteur dans lequel nous baignons pour retomber sur nos pieds ?

Quid du besoin de financement des primes d'épargne logement, au sein de la mission « Engagements financiers de l'Etat » ? Ce besoin serait fortement revu à la baisse. M. Fourcade s'en étonne : d'après ses travaux de contrôle en 2010, des générations de plan d'épargne logement arriveront à échéance en 2011 et en 2012, ce qui entraînera d'importantes dépenses budgétaires. Le Gouvernement ne serait-il pas tenté de reconstituer sa dette à l'égard du Crédit foncier de France aussitôt après l'avoir résorbée ? Cette question est significative car c'est grâce à cette économie - à mes yeux, encore virtuelle - qu'est respectée la règle du zéro valeur.

M. François Baroin. - Des mesures en cours d'exercice ? Il y en a toujours eu. Cette année, l'épilogue regrettable de l'affaire des frégates coûtera 460 millions à l'Etat. La nouvelle étant intervenue la veille de l'examen du collectif budgétaire à l'Assemblée nationale, nous avons dû, par un effet d'optique, porter cette somme en aggravation du déficit. Nous verrons comment, dans le projet de loi de finances rectificative, trouver les économies nécessaires pour ne pas impacter le déficit.

Chiffrer les mesures agricoles paraît prématuré. Nous serons très probablement en deçà du milliard. Nous en saurons davantage après la moisson des céréales et des oléoprotéagineux. En moyenne, les chiffres sont de 30 à 40 quintaux par hectare en moins ; dans ma région, ils sont plutôt de l'ordre de 60 à 65 quintaux.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Bref, une baisse de 15 % à 20 % des rendements !

M. François Baroin. - Cela étant, la montée en épi a été plus précoce... La sécheresse a également affecté l'élevage en avril et mai. Nous avons prévu 300 millions d'exonérations de taxes foncières ainsi qu'un dispositif de prêts-relais et d'accompagnement, au niveau européen, du non-versement de paiements obligatoires, soit un montant plutôt compris entre 650 et 700 millions.

Enfin, s'agissant des opérations extérieures, les besoins supplémentaires seront financés par redéploiement. Le président de la République a annoncé la réduction de la voilure de l'opération Licorne en Côte d'Ivoire, ce qui représente une source d'économie importante. Là encore, nous respecterons la norme « zéro valeur », ce qui est l'essentiel.

La prime envisagée vise effectivement à mieux répartir la valeur ajoutée avec les salariés. Nous souhaitons rester strictement dans le périmètre des dividendes. Or ceux-ci représentent ce qui reste quand tout a été payé. La décharge de cette prime à concurrence de 1 200 euros, a priori, ne coûte pas d'argent à l'Etat, non plus qu'à la sécurité sociale. Nous faisons le pari vertueux d'une augmentation de la valeur, que nous retrouverons dans la consommation.

Quant au taux de croissance, le passé récent plaide pour le Gouvernement : nous avons révisé le taux à 2 % en août par souci de sincérité budgétaire quand tous les conjoncturistes prédisaient un taux de 1,6 %. Le FMI et l'OCDE prédisent respectivement 2,1 % et 2,2 %. Toutes les recettes supplémentaires seront affectées au désendettement, je m'y engage.

Enfin, j'ai répondu au président Arthuis sur les engagements financiers de l'Etat...

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Tel un saint Thomas budgétaire, nous voulons voir pour croire : la baisse du financement des primes d'épargne logement ne risque-t-elle pas de se transformer en hypothèque ?

M. François Baroin. - La baisse est de 300 millions en 2011 ; 350 millions en 2012. C'est une estimation technique qui tient compte des effets de la réforme du plan d'épargne-logement, encore difficile à cerner. De toute façon, nous ne reconstituerons pas de dette auprès du Crédit foncier de France.

M. Roland du Luart. - Le Parlement doit effectivement être tenu informé du coût de la solidarité vis-à-vis de la Grèce, je me réjouis de votre déclaration en ce sens. Pour 2012, quelle hypothèse retenez-vous pour les taux d'intérêt ? Si les taux remontent, l'équilibre budgétaire sera menacé...

M. Philippe Adnot. - Oui à la politique de maîtrise de la dépense publique. Mais attention à la cohérence du discours... Le 4 juillet prochain, nous examinerons un texte sur les sapeurs-pompiers. Au détour d'une transposition d'un texte européen, on crée soudainement une charge supplémentaire à la charge des collectivités. En plus, les sapeurs-pompiers volontaires, à qui cette mesure est destinée, n'ont rien demandé. Il faut absolument arrêter la machine infernale ! Je pourrai vous citer d'autres exemples... Nous voulons installer une nouvelle passe à poisson de la centrale hydroélectrique de Barberey. L'agence de l'eau nous explique que mieux vaut tout démonter pour obtenir 100 % de subventions !

M. Jean Arthuis, président. - Dans le même ordre d'idées, je suis surpris du niveau des rémunérations des directeurs généraux des bailleurs sociaux. Qui contrôle ces conventions ? Dans le domaine social, il faudra, un jour, revoir les conventions collectives de l'Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes privés sanitaires et sociaux (Uniopss). Pour redresser les finances publiques, nous aurons besoin de tous les groupes parlementaires.

Mme Nicole Bricq. - Chacun son chemin, chacun son rythme !

M. Jean Arthuis, président. - En tous les cas, je salue la concision du ministre.

M. François Baroin. - Nous savons pouvoir compter sur le président et le rapporteur général pour éclairer votre assemblée...

Les taux d'intérêt à court terme sont fixés à 0,8 % en 2010, 1,1 % en 2011 et 1,4 % en 2012 ; à long terme, le taux est de 3,64 % actuellement, contre 3,1 % pour 2010 et 3,6 % en 2012. Ils sont stables ces derniers mois ; nous sommes donc confiants.

Monsieur Adnot, vous avez dit juste. Le Président de la République, lors de la conférence des finances publiques, a annoncé un moratoire sur les normes supplémentaires. S'il n'est pas respecté, il faut le signaler au secrétariat général du Gouvernement.

M. Yann Gaillard. - Ne peut-on faire quelque chose pour échapper à la tyrannie des agences de notation ? Toute cette affaire repose sur le AAA, qui n'existait pas auparavant.

M. François Baroin. - En effet, il y a 25 ans, les Etats empruntaient à près de 80 %-85 % auprès des banques centrales. Le modèle a changé : désormais, ils se financent sur le marché, qui demande crédibilité et solidité. La France, parce qu'elle a la meilleure note, attire les investisseurs et profite de taux très avantageux. Il n'y a donc pas de temps à perdre. Voyons dans l'attitude exigeante de ces agences le contrecoup des reproches qui leur ont été faits de ne pas avoir su anticiper la crise : elles préfèrent ouvrir le parapluie, voire le parasol, plutôt que d'être mises au ban...

M. Jean Arthuis, président. - Soit, mais les investisseurs ont-ils absolument besoin des agences de notation ? Ils pourraient être capables d'analyser eux-mêmes la qualité de leur champ d'investissement. Enfin, pour éviter d'être à la merci de ces créanciers, la meilleure solution est de ne pas s'endetter !

M. François Baroin. - C'est la même chose avec les collectivités locales.

M. Jean Arthuis, président. - Et quand les prêteurs commenceront à se méfier, il faudra inventer des juridictions de redressement judiciaire pour des personnes de droit public...

M. Philippe Adnot. - D'autant que les collectivités ont perdu l'autonomie fiscale... Auparavant, le prêteur pouvait compter sur la levée de l'impôt ; ce n'est plus le cas. Il faut en tenir compte : dans mon territoire, j'ai baissé la garantie d'emprunt sur les HLM à 20 %.

M. Jean Arthuis, président. - Standard & Poor's a publié il y a un an une note très éclairante sur le sujet. C'est le début de la sagesse : certaines des dépenses engagées par les départements devront être revues. Il faut sortir de l'addiction à la dépense publique.

M. François Baroin. - Dur combat !

M. Jean Arthuis, président. - Le taux de cotisation au CNFPT a été ramené à 0,9 %. C'est déjà une bonne nouvelle. Et il est question que le Centre vende son immeuble parisien pour s'installer à Saint-Pierre-des-Corps...

Je vous remercie, monsieur le Ministre, de cette intéressante audition.