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Débat d'orientation des finances publiques pour 2012 : tenir la dépense

5 juillet 2011 : Débat d'orientation des finances publiques pour 2012 : tenir la dépense ( rapport d'information )

B. LA NÉCESSITÉ D'ALLER PLUS LOIN, SELON LA COUR DES COMPTES ET LES COMMISSIONS DES FINANCES DES DEUX ASSEMBLÉES

Les commissions des finances des deux Assemblées et la Cour des comptes soulignent la nécessité de prendre en 2012 des mesures de réduction du déficit supérieures de plusieurs milliards d'euros à celles actuellement prévues.

Les chiffres mis en avant, fréquemment repris par la presse, n'ont toutefois pas la même signification, comme le montre le tableau ci-après.

L'effort supplémentaire de réduction du déficit à réaliser en 2012 par rapport à la programmation du Gouvernement : les principales estimations disponibles

 

Commission des finances du Sénat

Cour des comptes

Commission des finances de l'Assemblée nationale

 

Avril 201126(*) (pour mémoire)

Juin 201127(*)

Juin 201128(*)

Juin 201129(*)

Objectif

Scénario prudent : déficit effectif de 4,6 points de PIB en 2012, sur la base d'une hypothèse de croissance trimestrielle de 2 % en rythme annualisé (soit alors 1,75 % en 2011 et 2 % en 2012)

Déficit effectif de 4,6 points de PIB, sur la base d'une hypothèse de croissance de 2 % en 2011 et en 2012

=

Effort structurel de 1,1 point de PIB sur la base d'une hypothèse de croissance potentielle de 2 %30(*)

Effort structurel d'1 point de PIB par an, sur la base d'une hypothèse de croissance potentielle de 1,6 % (soit une croissance des dépenses de 0,4 % en volume et des mesures nouvelles sur les recettes de 6 Mds € par an)

Solde effectif du Gouvernement, en supposant que ses hypothèses en termes de croissance du PIB et des dépenses publiques, de mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires et d'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB sont vérifiées31(*)

Effort non documenté

· Taux de croissance des dépenses « documenté » évalué à 1,3 % en volume

· Avec une croissance des dépenses de 0,75 % en volume en 2012, la part « non documentée » était donc de 5 Mds €

· Taux de croissance des dépenses « documenté » évalué à 1,3 % en volume

· Avec une croissance des dépenses de 0,75 % en volume en 2012, la part « non documentée » est donc de 5 Mds €

Non précisé (mais 6 Mds € en 2011 ; et économies de 25 Mds € en 2012 jugées mal documentées)

2 Mds € sur les dépenses de fonctionnement et d'intervention de l'Etat

Effort supplémentaire à fournir par rapport à celui prévu

· Scénario prudent : 10 Mds €

· « de 5 à 10 Mds € »

0,3 point de PIB, soit 6 Mds €

· 5 Mds € en moyenne de 2012 à 2015, dont 3 Mds € sur les recettes et 2 Mds € sur les dépenses

· 8 Mds € en 2012, si l'on suppose que l'objectif d'effort structurel doit être atteint chaque année (calcul de la commission des finances)

3,8 Mds € :

· 3 Mds € sur les recettes en plus des 3 Mds € prévus

· Sur les 3 Mds € prévus, l'AN évalue les « coups partis » à 1,2 Md € contre 2 Mds € pour le Gouvernement

Effort non documenté + effort supplémentaire par rapport à celui prévu

De 10 à 15 Mds €

Env. 10 Mds €

ND

5,8 Mds €

Source : commission des finances, d'après les documents indiqués

1. La nécessité d'un effort supplémentaire par rapport à celui programmé d'au moins 3,8 à 6 milliards d'euros

Les commissions des finances des deux Assemblées et la Cour des comptes se rejoignent dans l'idée que le Gouvernement devrait faire en 2012 un effort supérieur d'environ 5 milliards d'euros à celui programmé. Les chiffres vont de 3,8 milliards d'euros pour la commission des finances de l'Assemblée nationale à 6 milliards d'euros pour celle du Sénat, et même 8 milliards d'euros si l'on applique la méthodologie de la Cour des comptes au cas particulier de l'année 2012.

Ces chiffres résultent de raisonnements différents.

a) La commission des finances du Sénat : réaliser un effort structurel de 1,1 point de PIB, sur la base d'une hypothèse de croissance potentielle de longue période de 2 %

Traditionnellement, la commission des finances du Sénat32(*) fonde ses calculs sur des hypothèses neutres aussi bien en matière de croissance du PIB en volume que d'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB nominal. Elle retient ainsi pour 2012 des hypothèses de respectivement 2 % et 1 (et non 2,25 % et 1,1, comme l'envisage le programme de stabilité 2011-2014). Ces deux hypothèses différentes ont pour effet d'accroître le déficit de 2012 de 0,3 point de PIB, ou 6 milliards d'euros, au total.

Votre commission des finances juge en effet nécessaire que la programmation des finances publiques soit définie en fonction d'hypothèses neutres :

- une croissance de 2 % correspond à la croissance potentielle de longue période, telle qu'elle est habituellement évaluée. Certes, les estimations de la croissance potentielle d'ici 2014 sont habituellement plus faibles. La Cour des comptes retient ainsi une hypothèse de croissance potentielle de 1,6 % par an d'ici 2015, comme on le verra ci-après. Cependant, du fait de la récession de 2008-2009, la croissance potentielle de chaque année d'ici 2014 ne peut être évaluée de manière satisfaisante. Le Gouvernement retient d'ailleurs une hypothèse de croissance potentielle plus favorable33(*). La croissance potentielle de longue période est, par nature, plus « mesurable » empiriquement34(*). Par ailleurs, le recours à la croissance potentielle de longue période a l'intérêt de neutraliser totalement, pour le Gouvernement, l'impact de la conjoncture, conformément à la logique d'effort structurel de la LPFP 2011-2014 et du projet de loi constitutionnelle actuellement en cours de discussion ;

- par ailleurs, une hypothèse d'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB égale à 1 se justifie par le fait que tel est ce qu'on observe sur le long terme.

Retenir systématiquement de telles hypothèses est le seul moyen d'être sûr de ne pas se tromper de beaucoup sur le long terme. Comme le montre l'historique des prévisions de croissance, personne n'est en mesure de prévoir, lors de la discussion budgétaire, la croissance pour l'année suivante, dès lors que celle-ci s'écarte de son potentiel. De fait, il n'est aujourd'hui pas possible de savoir - surtout dans le cas de l'année 2012 - si la croissance du PIB correspondra ou non au consensus des conjoncturistes, actuellement de 2 % en 2011 et 1,7 % en 201235(*).

Par ailleurs, l'hypothèse de croissance retenue par les programmes de stabilité pour les trois années suivant celle couverte par la loi de finances, presque toujours de 2,5 % (voire 3 %), n'a quasiment jamais été vérifiée, alors que même sans la crise la croissance aurait été inférieure à 2 % en moyenne depuis le début des années 2000.

Comme la commission des finances l'a souligné dans son rapport d'information36(*) sur le projet de programme de stabilité 2011-2014, plusieurs solutions sont envisageables pour retenir une hypothèse de croissance crédible : soit une hypothèse de croissance de systématiquement 2 %, soit l'alignement sur le consensus des conjoncturistes, soit le recours à un organisme indépendant.

Dans les conclusions de ses « consultations de l'article IV » relatives à la France, rendues publiques le 14 juin 2011, le Fonds monétaire international (FMI) écrit : « Des hypothèses de croissance indépendantes pourraient favoriser la crédibilité du processus budgétaire. Les hypothèses de croissance, qui sont déterminantes pour l'élaboration des prévisions de revenus fiscaux globaux du budget, sont préparées par le Gouvernement. Les hypothèses de croissance officielle pour 2012 et au-delà sont quelque peu supérieures aux prévisions du consensus et au scénario des services du FMI. Si les différences sont à ce stade modestes, la crédibilité serait accrue si le budget pouvait s'appuyer sur des prévisions réalisées par une agence indépendante, par exemple un conseil budgétaire. De plus, le rôle d'un conseil budgétaire comme source ex ante de conseils indépendants sur la politique budgétaire serait renforcé en rendant ses recommandations sujettes à une procédure de suivi obligatoire »37(*).

Enfin, le recours à des hypothèses neutres est cohérent avec l'analyse de votre commission des finances, selon laquelle la politique budgétaire doit être définie en termes d'effort structurel, comme le prévoient d'ailleurs la LPFP 2011-2014 et le projet de loi constitutionnelle. Or, l'effort structurel se définit comme la variation du solde dépendant des variables « pilotables ». Autrement dit, il s'agit de ce que serait la variation du solde si la croissance était égale à son potentiel et l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB égale à 1.


* 26 Philippe Marini, « Le projet de programme de stabilité 2011-2014 », rapport d'information n° 456 (2010-2011), 26 avril 2011.

* 27 Philippe Marini, « Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2010 », rapport n° 674 (2010-2011), 28 juin 2011.

* 28 Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques 2010 (juin 2011).

* 29 Gilles Carrez, rapport d'information préalable au débat d'orientation des finances publiques (n° 3551, XIIIe législature), 22 juin 2011.

* 30 Correspondant à la croissance potentielle de longue période.

* 31 La commission des finances de l'Assemblée nationale considère en effet que ce sont ces données qui définissent la programmation du Gouvernement, et non les montants en points de PIB des dépenses et des recettes publiques du programme de stabilité 2011-2014.

* 32 Cf. par exemple : Philippe Marini, « Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2010 », rapport n° 674 (2010-2011), 28 juin 2011.

* 33 Selon le programme de stabilité 2011-2014, la croissance potentielle serait de 1,6 % en 2010, 1,8 % en 2011 et 2 % ensuite.

* 34 Schématiquement, comme la croissance effective a été légèrement supérieure à 2 % depuis le début des années 1990, et comme la croissance de la population active sera plus faible que par le passé, il est logique de retenir une hypothèse de l'ordre de 2 %.

* 35 Consensus Forecasts, juin 2011.

* 36 Rapport d'information n° 456 (2010-2011).

* 37 Traduction par la commission des finances.