B. DES ACQUIS INCONTESTABLES
La mission estime que les changements apportés depuis deux ans et demi confirment le bien-fondé de la fusion dans son principe . La création de Pôle emploi a simplifié les démarches des demandeurs d'emploi, comme celles des employeurs, et elle a permis de faire bénéficier tous les demandeurs d'emploi des mêmes prestations .
Des erreurs ont cependant été commises et la création de Pôle emploi a eu un coût élevé, à la fois pour les finances publiques et pour le bien-être du personnel .
1. Plus de simplicité pour les usagers
a) Des démarches simplifiées
La fusion, tel était son objectif initial, a permis de regrouper en un même lieu des services qui étaient autrefois offerts séparément dans les agences des Assedic et de l'ANPE. Les demandeurs d'emploi n'ont donc plus besoin de se rendre dans des lieux différents selon que leur demande porte sur leur indemnisation ou sur leur recherche d'emploi. La création des équipes mixtes a favorisé un meilleur dialogue entre les conseillers chargés de l'indemnisation et ceux en charge du placement, ce qui est de nature à améliorer la qualité du service rendu aux demandeurs d'emploi.
Gabrielle Simon, vice-présidente de la CFTC, a confirmé devant la mission que le principal point positif de la réforme « tient, pour les demandeurs d'emploi, au lieu unique qui, lorsqu'il existe, permet au demandeur d'emploi de bénéficier d'une offre de services complémentaires et apporte aux agents une meilleure compréhension du travail de l'autre filière » .
Comme une délégation de la mission a pu le constater lors de son déplacement à Trappes, un effort de rationalisation a d'abord été accompli en ce qui concerne l'accueil dans les agences .
Deux niveaux d'accueil ont été mis en place pour permettre une prise en charge plus simple et rapide des demandeurs d'emploi : un accueil « coordination », qui propose un premier niveau d'information sur l'indemnisation et le placement et qui ne nécessite pas d'accéder au dossier du demandeur d'emploi ; un accueil « relation clients » pour répondre à des questions plus précises nécessitant d'avoir accès au dossier du demandeur d'emploi 15 ( * ) .
Mais la simplification des démarches est encore plus nette en ce qui concerne l'inscription des demandeurs d'emploi .
Avant la fusion, les demandeurs d'emploi devaient procéder à leur préinscription par téléphone ou par internet ; puis ils avaient un premier entretien à l'Assedic, consacré à l'instruction de leur demande d'indemnisation, au cours duquel ils étaient inscrits sur la liste des demandeurs d'emploi ; dans un délai maximum de cinq jours, ils se rendaient à un deuxième entretien dans une agence ANPE où un conseiller définissait avec eux leur projet de retour à l'emploi. Puis le suivi des demandeurs d'emploi était organisé en parallèle dans les deux institutions, respectivement sur les aspects indemnisation et placement.
Désormais, après leur préinscription par téléphone ou sur internet, les demandeurs se rendent une seule fois dans leur agence Pôle emploi où deux entretiens, consacrés à l'indemnisation et au placement, sont organisés l'un à la suite de l'autre. Les demandeurs d'emploi non indemnisés sont reçus pour un entretien unique.
Pour progresser encore sur la voie de la simplification, Pôle emploi déploie actuellement l'entretien d'inscription et de diagnostic (EID), qui va se substituer aux deux entretiens successifs. D'une durée de cinquante minutes, il permettra au conseiller de vérifier, d'abord, que le dossier de demande d'indemnisation est complet, puis d'élaborer avec le demandeur d'emploi son projet personnalisé d'accès à l'emploi. L'EID devrait apporter plus de souplesse dans le fonctionnement des agences et la planification des activités des conseillers, dans la mesure où il mettra fin à l'actuelle obligation de constituer un binôme pour l'inscription des demandeurs d'emploi.
L'EID a été déployé par anticipation dans certaines régions, notamment en Midi-Pyrénées, afin de pouvoir procéder à une première évaluation avant de le généraliser. Cela a permis aux membres de la mission qui ont participé au déplacement à Tarbes, le 7 juin 2011, d'observer le déroulement de ces entretiens 16 ( * ) .
Suivant la même logique de « guichet unique », la création des numéros uniques, faciles à mémoriser, a simplifié l'accès aux services téléphonique de Pôle emploi 17 ( * ) . Pôle emploi a mis en place, dès le 5 janvier 2009, un numéro unique d'accès aux services de Pôle emploi à destination des demandeurs d'emploi, le 39 49 , puis, le 29 mars 2010, un numéro équivalent, le 39 95 , destiné aux employeurs, qui a remplacé les anciens numéros propres à chaque département.
Le demandeur d'emploi qui compose le 39 49 a accès à un service vocal interactif et peut entrer en relation avec un conseiller pour s'inscrire, obtenir un rendez-vous et suivre son dossier 18 ( * ) . Un employeur qui appelle le 39 95 peut déposer une offre d'emploi, obtenir des renseignements sur les aides à l'embauche ou sur le recrutement.
Naturellement, la création de ces services téléphoniques ne constitue un progrès que s'il se trouve quelqu'un pour répondre au bout du fil... Après des débuts difficiles, le taux d'aboutement, c'est-à-dire le pourcentage des appels qui aboutissent, est aujourd'hui satisfaisant : il avoisine 85 % pour les deux numéros. Les usagers ne s'y trompent pas puisqu'ils font désormais un usage massif de ces services téléphoniques : le 39 49 a reçu 32 millions d'appels en 2009 puis 72 millions en 2010, les deux tiers de ces appels étant traités par le service vocal interactif ; pour le 39 95, les flux sont plus modestes mais on dénombre, en 2010, deux mille appels en moyenne chaque jour.
Internet étant devenu un outil de recherche d'emploi incontournable, Pôle emploi s'est doté dès le 2 janvier 2009 d'un site pole-emploi.fr qui donnait accès aux services en ligne auparavant disponibles sur les sites des Assedic et de l'ANPE. Ce site a été refondu en octobre 2009 pour permettre une navigation plus fluide entre les pages issues des différents sites et unifier la charte graphique. Pole-emploi.fr a reçu en 2010 310 millions de visites, effectuées par plus de dix millions de visiteurs uniques en moyenne par mois, ce qui en fait le site consacré à l'emploi le plus visité en France.
Du côté des entreprises, il ne faut pas négliger enfin la simplification entraînée par le transfert du recouvrement aux Urssaf : les employeurs ont maintenant un seul interlocuteur en ce qui concerne les cotisations de sécurité sociale et les contributions d'assurance chômage.
b) Des redondances supprimées
Lors de son audition, Dominique-Jean Chertier a attiré l'attention de la mission sur un autre point positif de la fusion : elle a permis d'éviter des redondances qui avaient tendance à se développer dans le suivi des demandeurs d'emploi assuré par les Assedic et l'ANPE.
Comme il l'a indiqué, la frontière entre les deux institutions est devenue « plus poreuse quand l'Unedic et les Assedic ont commencé à s'occuper, même de façon marginale, de placement. Des réseaux privés se sont vu confier ce type de mission, à titre expérimental. La confusion a été portée à son comble quand le réseau des Assedic s'est mis à effectuer du profilage, c'est-à-dire à évaluer la difficulté, pour un chômeur, de retrouver un emploi. Il n'était pas rare, quand un demandeur d'emploi allait s'inscrire et effectuer ses démarches d'indemnisation à l'Assedic, que ce profilage lui soit proposé. Or l'opération recommençait à l'ANPE. Une clarification est apparue nécessaire pour éviter ces redondances » .
Soucieux « d'activer » les dépenses passives d'indemnisation du chômage, les partenaires sociaux gestionnaires des Assedic ont mis en place, dans le courant des années 2000, un profilage des demandeurs d'emploi qui visait à les classer dans des sous-groupes pour leur offrir ensuite un accompagnement approprié. Mais entre 55 % et 60 % des décisions prises par les agents des Assedic étaient ensuite remises en cause par les agents de l'ANPE, lors du premier entretien avec le demandeur d'emploi, sur la base de critères qualitatifs qu'ils estimaient insuffisamment pris en compte !
La réunion des agents des Assedic et de l'ANPE dans les équipes mixtes a mis un terme à ces doublons et à ces rivalités, qui étaient source d'inefficacité et de perte de temps pour les demandeurs d'emploi.
c) De nouvelles prestations développées en interne
Le transfert des psychologues du travail de l'Afpa a permis à Pôle emploi de développer une nouvelle prestation d'orientation professionnelle spécialisée (Pops), qui remplace une prestation analogue auparavant proposée par l'Afpa et qui complète utilement son offre de services.
La Pops vise à aider le demandeur d'emploi à construire son projet de formation et à le concrétiser, au regard de ses objectifs en matière de retour à l'emploi.
En 2010, le nombre de Pops réalisées - 125 000 - était en net retrait par rapport au nombre de prestations dispensées par l'Afpa, autour de 200 000. Mais dès 2011, Pôle emploi prévoit de retrouver ce niveau.
Le fait que cette prestation soit proposée en interne par Pôle emploi est de nature à simplifier le parcours des demandeurs d'emploi et devrait encourager les conseillers à la prescrire. C'est en tout cas ce qui ressort du déplacement qu'une délégation de la mission a effectué à Tarbes, au cours duquel la Pops lui a été présentée : les conseillers ont indiqué qu'ils n'hésitaient pas à prescrire la Pops aux demandeurs d'emploi alors qu'ils avaient tendance à sélectionner davantage les demandeurs d'emploi qu'ils envoyaient auparavant à l'Afpa.
d) Un traitement plus égalitaire des demandeurs d'emploi
Avant la fusion, l'ANPE et les Assedic disposaient chacune de leurs propres dispositifs d'aide à l'embauche ou au retour à l'emploi. Les Assedic réservaient leurs aides aux seuls demandeurs d'emploi indemnisés, soit environ un chômeur sur deux.
Comme Christian Charpy l'a expliqué à la mission, la fusion « a mis un terme à la distinction entre chômeurs indemnisés, qui avaient droit à des formations rémunérées et à des aides à la mobilité géographique, et chômeurs non indemnisés, qui ne bénéficiaient pas de ces dispositifs. Aujourd'hui, tous les demandeurs d'emploi ont droit aux mêmes aides » .
En effet, dès la création de Pôle emploi, les deux dispositifs d'aide ont été refondus et harmonisés pour s'adresser à l'ensemble des demandeurs d'emploi.
e) Des demandeurs d'emploi apparemment sensibles à ces améliorations
Du 6 septembre au 5 octobre 2010, une enquête a été réalisée, à la demande du secrétaire d'Etat à l'emploi Laurent Wauquiez, auprès des demandeurs d'emploi et des employeurs pour mesurer leur degré de satisfaction à l'égard de Pôle emploi.
Plus de 100 000 demandeurs d'emploi ont répondu à l'enquête. Globalement, deux sur trois se déclarent satisfaits des services de Pôle emploi. Plus spécifiquement, 69 % estiment que les démarches sont plus simples qu'avant la fusion et 67 % qu'elles sont plus rapides. Le 39 49 et l'organisation des deux rendez-vous successifs sont appréciés, respectivement, par 74 % et 82 % des demandeurs d'emploi.
* 15 Cf. le compte rendu du déplacement en région parisienne du 26 avril 2011, dans le tome II de ce rapport.
* 16 Cf. le compte rendu du déplacement à Tarbes le 7 juin 2011, dans le tome II de ce rapport.
* 17 Une délégation de la mission a visité la plate-forme « 39 49 » de Noisy-le-Grand (cf. le compte rendu du déplacement en région parisienne du 12 avril 2011).
* 18 Entre le mois de janvier et la fin du mois d'avril 2009, les appels vers le 39 49 étaient surtaxés lorsqu'ils provenaient d'un téléphone mobile ou d'une ligne fixe gérée par un autre opérateur que France Telecom. Les opérateurs ont depuis renoncé à toute surfacturation. Les appels au 39 49 sont gratuits lorsqu'ils sont traités par un automate et facturés 11 centimes d'euros lorsqu'un téléconseiller répond.