C. UN MODE DE RÉGULATION ORIGINAL ET PRESCRIPTEUR EN EUROPE
1. L'aspiration croissante à une plus grande harmonisation européenne
a) La Commission européenne a dû préciser sa stratégie
En initiant des procédures d'infraction, suivies de réformes ou projets dans de nombreux Etats membres, la Commission a ouvert la voie à l'édification progressive d'une plus grande harmonisation des législations nationales, dont les principes reposaient jusqu'alors sur les subtilités de la jurisprudence de la CJUE, et s'est vue de facto contrainte de préciser sa politique sur les jeux .
Elle y était aussi incitée par le dynamisme de la croissance de l'offre, les évolutions technologiques , susceptible de multiplier les opportunités de dématérialisation du jeu sans contrôle, et les initiatives prises par les deux autres institutions européennes :
- le Parlement européen , qui a adopté à une large majorité, le 10 mars 2009, une résolution sur l'intégrité des jeux en ligne ;
- et le Conseil , qui a pour la première fois adopté à l'unanimité, le 10 décembre 2010, d'importantes conclusions sur le cadre relatif aux jeux de hasard et aux paris dans les Etats membres.
La présidence belge de l'Union européenne a également organisé, le 12 octobre 2010, une conférence sur le rôle des autorités dans la réglementation des jeux de hasard.
Michel Barnier, commissaire en charge du marché intérieur et des services, a pleinement pris la mesure du « retard » de la Commission en la matière comme des attentes et enjeux sur la nécessité d'un encadrement de cette activité. Il a ainsi confirmé, lors de la conférence précitée, son intention d'ouvrir le débat sur les jeux en ligne, dans le respect du principe de subsidiarité, et d'aborder des thèmes tels que l'impact sociétal du jeu en ligne, les dimensions de l'ordre public, la contribution éventuelle au financement des filières hippique et sportive, et les moyens de garantir le respect par les opérateurs des nouvelles règles définies par le régulateur.
b) Le Livre vert de mars 2011 doit être suivi de vraies avancées
Cette démarche a abouti à la publication, le 24 mars 2011, d'un Livre vert sur les jeux d'argent et de hasard en ligne dans le marché intérieur, qui a été soumis à consultation publique jusqu'au 31 juillet. Conformément à sa vocation, ce document ne préjuge pas des conclusions de la Commission sur la nécessité éventuelle de prendre des mesures ni sur leur contenu ou leur forme, mais établit un bilan du marché, identifie les enjeux et problèmes 19 ( * ) actuels et pose de nombreuses questions en vue d'éclairer sa réflexion. Pour l'heure, « les Etats membres conservent toute latitude pour déterminer leur approche dans ce secteur , dans les limites fixées par les principes énoncés dans la jurisprudence de la CJUE ». Le Livre vert n'en a pas moins tourné la page du « mythe » de la reconnaissance mutuelle, en admettant le principe de subsidiarité et une législation nationale pour le maintien de l'ordre public.
Ainsi qu'il est précisé dans le Livre vert, le secteur des jeux d'argent et de hasard représentait un produit brut des jeux (PBJ) estimé à 75,9 milliards d'euros en 2008 dans l'UE 27 , dont 7,5 % (soit 6,16 milliards d'euros 20 ( * ) ) pour les services en ligne. Internet demeure pour ces derniers le principal canal de diffusion, mais les taux de croissance les plus élevés d'ici 2012 sont attendus sur les nouvelles applications mobiles ( smartphones et tablettes) et la télévision par Internet.
Selon toute logique, ce Livre vert pourrait être suivi par un Livre blanc fin 2011 ou début 2012, qui marquerait une nouvelle étape vers des propositions d'action ou de législation communautaire. Ainsi qu'il a eu l'occasion de l'expliquer lors de l'examen du projet de loi français, votre rapporteur estime, compte tenu de la multiplication des mesures nationales dans un secteur par définition transfrontalier, que les institutions européennes ne pourront guère s'abstenir de mettre en place un cadre communautaire plus harmonisé , qui soit en phase et non plus en décalage avec la réalité.
Un tel cadre devra à tout le moins garantir l'existence d'autorités nationales de régulation, des procédures de coopération efficaces et le respect d'impératifs d'ordre public tels que la prévention de la criminalité et de l'addiction et la protection des joueurs vulnérables. En revanche, l'harmonisation de la fiscalité (en particulier les modalités d'assiette et d'affectation), bien qu'elle soit une composante essentielle de l'équilibre économique du secteur des jeux et des filières, est hypothétique puisqu'elle requiert l'unanimité des Etats membres.
Le commissaire Michel Barnier semble avoir été convaincu par les résultats de la consultation publique sur le Livre vert puisqu'il a annoncé, fin septembre 2011, la présentation d'une directive mi-2012 . Ses ambitions seraient pragmatiques puisque ce texte ne porterait pas sur l'organisation concurrentielle du secteur ni a fortiori sur son régime fiscal, mais se concentrerait sur deux objectifs :
- la protection des consommateurs et la lutte contre les offres illégales ;
- le renforcement des ressources des filières sportives , avec la mise en place d'un « juste retour » qui pourrait s'inspirer du « droit au pari » de la législation française.
La création d'un « passeport » européen pour l'offre transfrontalière de jeux , sur le modèle de certains produits et services financiers, paraît difficilement envisageable compte tenu de l'importance des enjeux d'ordre public et de la sensibilité culturelle et politique de ce secteur. La reconnaissance mutuelle des agréments supposerait quant à elle de disposer de garanties solides sur un niveau élevé et homogène d'exigences imposées aux opérateurs en Europe, ce qui n'est assurément pas le cas aujourd'hui.
* 19 Selon quatre axes : la définition et l'organisation des services de jeux en ligne, leur impact sociétal, la préservation de l'ordre public et le financement des filières et activité de bienfaisance ou d'intérêt public.
* 20 Dont 1,9 milliard d'euros pour le Royaume-Uni, 700 millions d'euros pour l'Allemagne, 677 millions d'euros pour l'Italie et 601 millions d'euros pour la France.