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Finances sociales : l'urgence du redressement, l'exigence de justice

11 juillet 2012 : Finances sociales : l'urgence du redressement, l'exigence de justice ( rapport d'information )

N° 661

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 juillet 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur la situation des finances sociales en vue de la tenue du débat sur les orientations des finances publiques,

Par M. Yves DAUDIGNY,

Rapporteur général.

(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David, présidente ; M. Jacky Le Menn, Mme Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Alain Milon, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Louis Lorrain, Jean-Marie Vanlerenberghe, Gilbert Barbier, vice-présidents ; Mmes Claire-Lise Campion, Aline Archimbaud, Catherine Deroche, M. Marc Laménie, Mme Chantal Jouanno, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, M. Jean-Paul Amoudry, Mmes Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, MM. Jean-Noël Cardoux, Luc Carvounas, Mme Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mmes Muguette Dini, Odette Duriez, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Jean-Claude Leroy, Gérard Longuet, Hervé Marseille, Mmes Michelle Meunier, Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, François Vendasi, Michel Vergoz, Dominique Watrin.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le présent rapport d'information est établi en vue du débat d'orientation sur les finances publiques inscrit à l'ordre du jour du Sénat le 17 juillet prochain.

Ce débat annuel prend place dans la préparation des deux grands textes financiers examinés par le Parlement à l'automne, le projet de loi de financement de la sécurité sociale et le projet de loi de finances. Cette année, ceux-ci s'articuleront avec un projet de loi de programmation des finances publiques couvrant, pour l'Etat et pour la sécurité sociale, les cinq années de la législature, jusqu'en 2017.

Ce débat d'orientation s'inscrit dans un contexte particulièrement difficile : une croissance pratiquement nulle (+ 0,3 % en 2012) qui pénalise les rentrées de recettes fiscales et sociales, après trois années de lourds déficits publics ; une grande incertitude autour du financement des dettes souveraines, avec tous les risques qui en résultent pour la zone euro et pour notre pays.

Il s'inscrit aussi dans une perspective que vient de réaffirmer très fermement le Gouvernement, à savoir l'engagement de retour à l'équilibre des comptes publics d'ici cinq ans.

Pourquoi un tel engagement alors que la résorption des déficits n'a jamais constitué un défi aussi difficile à relever ?

Comme le Premier ministre l'a clairement expliqué dans sa déclaration de politique générale, le niveau désormais atteint par la dette publique pèse excessivement sur nos budgets et réduit considérablement les marges de manoeuvre du pouvoir politique. Il met notre pays à la merci de ses créanciers et l'expose à des risques financiers majeurs en cas d'emballement des taux d'intérêts.

Votre rapporteur général insiste sur une seconde raison, plus spécifique aux comptes de la sécurité sociale. Financer les prestations sociales d'aujourd'hui par des déficits et de la dette, c'est reporter nos charges courantes sur les générations à venir tout en hypothéquant gravement le niveau de leur protection sociale. S'il est une « règle d'or » à faire respecter en priorité, c'est bien le principe, déjà inscrit dans le code de la sécurité sociale, d'équilibre des différentes branches qui la composent.

Après quatre années consécutives de déficits très élevés, les projections à moyen terme établies sur la base d'une prolongation des tendances actuelles ne laissent entrevoir aucune perspective de retour à l'équilibre, les soldes des branches vieillesse et famille restant durablement dégradés alors que la branche maladie ne se rétablirait que très lentement.

Si les comptes sociaux ont subi les effets de la crise, celle-ci n'a fait qu'aggraver un déficit structurel plus ancien, d'une dizaine de milliards d'euros par an, face auquel n'ont été opérés que des réajustements ponctuels.

Cette situation critique appelle une inflexion rapide et déterminée.

Sans attendre le prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Gouvernement a déjà pris ou annoncé plusieurs mesures qui concilient deux objectifs : préserver notre niveau de protection sociale, avec une priorité pour nos concitoyens les moins favorisés ; amorcer résolument la réduction du déficit.

Le projet de loi de finances rectificative déposé le 4 juillet dernier entend mettre en place des ressources nouvelles qui, en privilégiant la réduction des niches fiscales, représenteront plus de 5 milliards d'euros supplémentaires en année pleine pour le régime général et le fonds de solidarité vieillesse.

Il ne s'agit cependant que d'un premier pas qui devra être complété par des mesures structurelles portant à la fois sur le financement de la protection sociale et sur les ressorts de la dépense.

I. UN DÉFICIT STRUCTUREL DES COMPTES SOCIAUX AGGRAVÉ PAR LA CRISE

La Cour des comptes, dans son rapport du 2 juillet sur la situation et les perspectives des finances publiques, puis la commission des comptes de la sécurité sociale le 5 juillet, ont confirmé la persistance en 2011, pour la troisième année consécutive, d'un déficit très élevé, supérieur à 20 milliards d'euros, du régime général de la sécurité sociale et du fonds de solidarité vieillesse (FSV). Sur la base des six premiers mois de l'année, elles ont conclu à un déficit du même ordre de grandeur en 2012, si aucune mesure correctrice n'était apportée. Enfin, les projections établies par la Cour des comptes sur la base des tendances actuelles ne laissent pas entrevoir de perspective de retour à l'équilibre à moyen terme.

A. UNE SITUATION EXTRÊMEMENT DÉGRADÉE APRÈS QUATRE ANNÉES CONSÉCUTIVES DE DÉFICITS SANS PRÉCÉDENT

Sur les cinq années 2007-2011, le montant des déficits cumulés du régime général et du FSV s'est élevé à 91 milliards. La prévision de déficit pour 2012, compte non tenu des mesures de financement prévues par le projet de loi de finances rectificative, est de l'ordre de 20 milliards, ce qui porterait à 23 milliards le déficit annuel moyen sur les quatre dernières années. Par delà les incontestables effets de la crise, cette situation exceptionnellement dégradée révèle des fragilités structurelles qui lui étaient antérieures et n'ont pas été traitées.

1. Les comptes 2011 : un déficit en recul, mais toujours supérieur à 20 milliards d'euros

Après avoir bondi à 23,5 milliards d'euros en 2009 puis atteint un maximum historique de 28 milliards en 2010, le déficit du régime général et du fonds de solidarité vieillesse s'est élevé à 20,8 milliards en 2011.

Ce résultat marque une amélioration de 7,1 milliards par rapport à 2010, supérieure de 1 milliard à la prévision inscrite dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012.

Il tient essentiellement à une forte progression des recettes (+ 5,3 % en 2011), alors que les dépenses augmentaient de 2,8 %, un peu moins vite qu'en 2010.

L'évolution de la masse salariale, qui avait reculé en 2009, a été plus rapide en 2011 (+ 3,6 %) qu'en 2010 (+ 2 %).

Le régime général et le FSV ont surtout bénéficié de ressources supplémentaires de l'ordre de 6 milliards, soit environ 2 % de l'ensemble des recettes, à la suite de plusieurs mesures inscrites dans les lois financières pour 2011.

L'annualisation du mode de calcul des allégements généraux de cotisations en faveur des bas salaires (allégements « Fillon ») représente à elle seule une majoration de recettes de 2 milliards, et en bénéficiant de l'affectation définitive des anciennes taxes du « panier » de recettes fiscales destiné à compenser ces allégements, la sécurité sociale a engrangé un montant supérieur, de l'ordre de 1,5 milliard, à celui qui aurait résulté d'une stricte compensation. En 2011, ont également été appliquées une hausse de 0,1 point de la cotisation accidents du travail et maladies professionnelle, dont le rendement avoisine 500 millions, ainsi qu'une hausse des prélèvements sociaux sur les revenus du capital, le passage de 4 % à 6 % du forfait social ou encore le doublement, de 3,5 % à 7 %, de la taxe sur les contrats d'assurance vie.

En ce qui concerne les dépenses, la branche maladie enregistre pour la deuxième année consécutive une réalisation de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) inférieure au montant figurant dans la loi de financement de la sécurité sociale. Sous réserve de rectifications ultérieures, cette sous-réalisation se monte à 530 millions en 2011, soit un montant proche de la sous-réalisation de 2010 (570 millions). Ce résultat tient à la fois aux dépenses de soins de ville et d'hospitalisation, respectivement inférieures de 340 et de 240 millions à l'objectif. Toutefois, il repose en partie sur l'annulation de 354 millions de dotations hospitalières, sur les 400 millions mis en réserve en début d'année. Aucune annulation n'a en revanche été effectuée sur les dépenses de soins des établissements et services sociaux et médico-sociaux qui ont obtenu la restitution des 100 millions de mises en réserve.

Globalement, le déficit de la branche maladie est inférieur de 900 millions au montant prévu dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011. Il s'établit à 8,6 milliards en 2011, en réduction de 3 milliards par rapport à 2010.

Le déficit de la branche vieillesse s'élève à 6 milliards en 2011, contre 8,9 milliards en 2010, et celui de la branche famille à 2,6 milliards, montant proche de celui de 2010.

La branche accidents du travail et maladies professionnelles, dont la loi de financement prévoyait le retour à l'équilibre, enregistre un déficit imprévu de 200 millions lié à un accroissement de la masse des contentieux, à l'impact plus important des écrêtements de taux de cotisations et à une évolution de la structure de ses recettes, l'activité ayant évolué au détriment des entreprises ayant les taux de cotisation les plus élevés.

Enfin, le fonds de solidarité vieillesse bénéficie en 2011 d'un rendement de ses recettes plus élevé que prévu et ramène son déficit à 3,5 milliards.

2. Les prévisions 2012 : un déficit simplement stabilisé malgré des recettes nouvelles

En 2012, le régime général subit de plein fouet les conséquences du ralentissement économique. Entre le vote de la loi de financement de la sécurité sociale et le mois d'avril dernier, la prévision de croissance pour l'année 2012 a été ramenée de 1 % à 0,7 %, ce qui représente une moindre recette évaluée à 1 milliard sur l'année. La prévision désormais retenue par le Gouvernement, début juillet, n'est plus que de 0,3 %, entraînant un déficit supplémentaire de 1 milliard en recettes.

Selon le rapport de juillet 2012 de la commission des comptes de la sécurité sociale, et compte non tenu des mesures de financement nouvelles incluses dans le projet de loi de finances rectificative, le déficit du régime général et du FSV s'élèverait à 19,9 milliards en 2012, soit 2 milliards de plus que le montant prévu dans la loi de financement de la sécurité sociale.

Evolution des dépenses et des recettes du régime général et du FSV

(en milliards d'euros)

 

2010

2011

%

2012

%

Maladie

         

Dépenses

153,4

156,6

2,3

161,2

2,9

Recettes

141,8

148,0

4,4

154,4

4,3

Solde

- 11,6

- 8,6

 

- 6,8

 

Vieillesse

         

Dépenses

102,3

106,5

4,0

108,8

3,6

Recettes

93,4

100,5

7,5

104,4

3,9

Solde

- 8,9

- 6,0

 

- 5,8

 

Famille

         

Dépenses

52,8

54,8

3,7

56,1

2,3

Recettes

50,1

52,2

4,1

53,4

2,2

Solde

- 2,7

- 2,6

 

- 2,7

 

AT-MP

         

Dépenses

11,2

11,6

2,9

11,8

2,1

Recettes

10,5

11,3

7,9

11,6

3,0

Solde

- 0,7

- 0,2

 

- 0,1

 

FSV

         

Dépenses

13,8

17,5

26,4

18,6

6,4

Recettes

9,8

14,0

43,7

14,2

1,0

Solde

- 4,1

- 3,5

 

- 4,4

 

Source : commission des comptes de la sécurité sociale

En raison, pour l'essentiel, d'une moindre augmentation de la masse salariale (+ 2,5 % en 2012 au lieu de 3 % prévus dans la loi de financement), les recettes de la sécurité sociale ne progresseront que de 3,8 %, pour une progression des dépenses de 3 %.

Cette évolution est bien inférieure à celle qui était attendue, car les textes financiers de la fin d'année 2011 avaient mis en place plusieurs mesures nouvelles dont le rendement avait été évalué à 5,6 milliards de ressources supplémentaires pour 2012. Entre autres sources de majorations de recettes, le taux des prélèvements sur les revenus du capital a été porté de 12,5 % à 13,5 % (+ 1,3 milliard), le taux réduit de la taxe sur les conventions d'assurance pour les contrats solidaires et responsables a été porté à 7 % (+ 1 milliard), les heures supplémentaires ont été réintégrées dans le calcul des exonérations générales (+ 600 millions), le prix du tabac a été relevé (+ 600 millions), le taux du forfait social est passé de 6 % à 8 % (+ 400 millions) et les règles d'abattement sur les assiettes de la CSG et de la CRDS ont été modifiées (+ 400 millions).

C'est bien le moindre rendement des recettes qui joue négativement sur les comptes du régime général en 2012, aucun risque majeur de dérapage des dépenses n'ayant été identifié sur les six premiers mois de l'année.

La commission des comptes de la sécurité sociale, s'appuyant sur l'avis du comité d'alerte en date du 31 mai, estime que l'Ondam devrait être respecté en 2012, sans toutefois connaître de sous-réalisation comme en 2010 et 2011.

Le comité d'alerte signale trois facteurs de dépassement. S'agissant des soins de ville, il estime que sur les 2,6 milliards d'économies prévues dans la construction de l'Ondam 2012, 100 à 200 millions ne seraient pas effectives en raison notamment de retards de mise en oeuvre. La progression des dépenses des établissements publics de santé semble supérieure à celle de l'Ondam hospitalier. Enfin, la Cnam doit inscrire dans ses comptes 2012 une provision de 300 millions pour les dépenses liées à la rémunération à la performance prévue par la convention médicale de juillet 2011, bien que les premiers paiements n'interviennent qu'en 2013.

Deux autres facteurs jouent en sens contraire. Grâce à la sous-exécution de l'Ondam en 2011, l'année 2012 débute avec une marge de 500 millions. Cet « effet base » permettrait de respecter le montant fixé dans la loi de financement avec une croissance de 2,7 % des dépenses, au lieu de 2,5 % si l'Ondam 2011 n'avait pas été sous-réalisé. Par ailleurs, 540 millions ont été mis en réserve en début d'année 2012 : 415 millions sur l'Ondam hospitalier, 100 millions sur l'Ondam médico-social et 25 millions sur le fonds d'intervention pour la qualité et la coordination des soins (Ficqs). Les dépassements pourraient ainsi être compensés par l'annulation d'une partie de ces mises en réserve. La Cour des comptes souligne toutefois dans son dernier rapport de juillet les limites d'un recours répété à cette forme de régulation et le risque d'un simple transfert de déficit, la mise sous contrainte de l'Ondam hospitalier, conjuguée au poids des charges financières (748 millions de charges d'intérêt en 2011), rendant plus difficile le rééquilibrage des comptes des hôpitaux.

En dépit du respect probable des objectifs de dépenses, le déficit de la branche maladie serait supérieur de 900 millions, montant prévu en loi de financement, du fait d'un moindre rendement des recettes évalué à 1 milliard. Il s'élèverait à 6,8 milliards.

Les prévisions de déficit sont pratiquement inchangées pour la branche vieillesse, à 5,8 milliards en 2012, la prise en charge par le FSV des cotisations afférentes aux périodes de chômage compensant assez largement le moindre rendement des cotisations assises sur la masse salariale.

Il n'en va pas de même pour les branches AT-MP et famille.

La branche AT-MP serait à nouveau déficitaire en 2012, à hauteur de 120 millions, alors qu'un excédent de 35 millions était prévu en loi de financement. Les recettes sont inférieures de 300 millions au niveau attendu. En revanche, les transferts à la branche vieillesse au titre de la retraite anticipée pour cause de pénibilité sont inférieurs de 130 millions aux prévisions, le dispositif se caractérisant par un faible nombre de bénéficiaires au regard des estimations fournies lors de la réforme des retraites de 2010.

L'écart entre prévisions et réalisations est encore plus net pour la branche famille, dont le déficit, de près de 2,7 milliards, serait supérieur à celui de 2011 alors qu'une résorption était attendue. C'est une aggravation de 640 millions par rapport au montant prévu en fin d'année dernière, dont 420 millions de moindres recettes. Ce résultat est d'autant plus préoccupant que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 avait décalé la revalorisation des prestations familiales du 1er janvier au 1er avril 2012 (ce qui minore d'un quart l'effet en moyenne annuelle de la revalorisation) et que la base mensuelle des allocations familiales et les plafonds de ressources n'ont été revalorisés que de 1 % (au lieu de 2,3 % et 1,5 % selon le mécanisme habituel basé sur l'inflation). Ces deux mesures ont dégagé une économie de 450 millions.

Enfin, le FSV subit logiquement l'impact de la hausse du chômage, supérieure de 5 % à la prévision retenue par la loi de financement, ce qui majore de 350 millions la compensation versée à la Cnav au titre de la validation des périodes de chômage. Le déficit du FSV passerait ainsi de 3,4 à 4,4 milliards de 2011 à 2012, soit une aggravation de près de 400 millions par rapport aux prévisions initiales.

Au total, et avant prise en compte du projet de loi de finances rectificative et de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire1(*), la commission des comptes de la sécurité sociale prévoit un déficit de 20 milliards en 2012, à peine inférieur à celui de 2011.

Soldes des branches du régime général

en millions d'euros

2007

2008

2009

2010

2011

2012 (p.)

Maladie

- 4,6

- 4,4

- 10,6

- 11,6

- 8,6

- 6,8

Vieillesse

- 4,6

- 5,6

- 7,2

- 8,9

- 6,0

- 5,8

Famille

0,2

- 0,3

- 1,8

- 2,7

- 2,6

- 2,7

Accidents du travail

- 0,5

0,2

- 0,7

- 0,7

- 0,2

- 0,1

Total régime général

- 9,5

- 10,2

- 20,3

- 23,9

- 17,4

- 15,5

FSV

0,2

0,8

- 3,2

- 4,1

- 3,4

- 4,4

Total régime général + FSV

- 9,3

- 9,4

- 23,5

- 28,0

- 20,8

- 19,9

Source : commission des comptes de la sécurité sociale - juillet 2012

3. Des fragilités structurelles qui n'ont pas été traitées

Les charges du régime général ont augmenté en moyenne sur un rythme régulier de 3 % par an sur les quatre années 2009-2012, cette progression se situant plutôt entre 3,5 et 4 % pour les dépenses de retraites et entre 2,5 % et 3 % pour les dépenses de maladie. On constate un ralentissement sensible par rapport à la période 2004-2008, au cours de laquelle les dépenses augmentaient en moyenne de 4,5 % par an (3,5 % pour les dépenses de maladie).

Les recettes suivent quant à elles une évolution très heurtée : - 0,3 % en 2009, + 2,0 % en 2010, + 5,3 % en 2011 et + 3,8 % en 2012 avant le projet de loi de finances rectificative.

La crise économique a provoqué un décrochage des recettes par rapport aux dépenses, entraînant la brusque aggravation du déficit du régime général.

Mais la crise n'explique pas tout. Elle n'a fait qu'aggraver un déficit structurel persistant des comptes sociaux, qui n'a pas été véritablement traité au moment où le contexte économique était bien plus favorable qu'aujourd'hui. Ainsi que l'a indiqué le 4 juillet dernier le Premier président de la Cour des comptes lors de son audition au Sénat, « la France est entrée dans la crise avec une dette trop élevée et des comptes en déficit structurel ».

La Cour des comptes, dans son dernier rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, estime que le déficit structurel du régime général s'élève à 0,6 % du PIB, soit 12,2 milliards d'euros (sur un déficit public structurel global de 3,9 % du PIB) et plus des deux-tiers de son déficit en 2011 (hors FSV).

Entre 2007 et 2012, un très grand nombre de mesures sont intervenues pour majorer les recettes de la sécurité sociale. Leur addition n'aura eu aucun effet décisif sur les équilibres des différentes branches. Ces réajustements ponctuels auront été opérés sans logique d'ensemble, au gré des urgences du moment et au détriment de la recherche de financements plus solides répondant réellement à l'évolution des besoins à moyen terme.

Cette période aura également vu le doublement de la dette sociale. Celle-ci s'élevait fin 2011 à 142,8 milliards, après une reprise record de 65,3 milliards au cours de cette seule année, correspondant aux déficits 2009 et 2010 du régime général (hors AT-MP) et du FSV, au déficit prévisionnel 2011 des branches famille et maladie et à 2,5 milliards au titre de l'assurance vieillesse des exploitants agricoles.

A compter de 2012, la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) reprendra également les déficits annuels de l'assurance vieillesse et du FSV pour les années 2011 à 2018, dans la limite de 10 milliards par an et de 62 milliards au total.

Lors du vote de la dernière loi de financement, aucune indication n'avait en revanche été donnée sur le financement des déficits 2012 des branches maladie et famille et de l'assurance vieillesse des exploitants agricoles.

Pour opérer ces reprises massives, la durée de vie de la Cades a été prolongée de quatre ans, jusqu'en 2025, par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011, ce qui revenait à reporter sur les générations à venir les déficits courants d'aujourd'hui.

Paradoxalement, alors que la dette enflait, la ressource exclusive et quasi-unique de la Cades jusqu'en 2008, la CRDS (contribution au remboursement de la dette sociale), dont l'assiette est proche de la CSG, a été maintenue à son taux initial de 0,5 %. Pour faire face aux charges croissantes d'amortissement et d'intérêts, le choix a été fait de prélever 0,48 point de CSG affecté au FSV et à la Cnaf, ainsi que 1,3 point du prélèvement social sur les revenus du capital affecté au fonds de réserve des retraites (FRR). Ce dernier est d'ailleurs en situation d'extinction programmée puisqu'il doit verser 2,1 milliards par an à la Cades entre 2011 et 2020.

Au terme de ce jeu des vases communicants qui avait en son temps été critiqué par la commission des affaires sociales et son rapporteur général Alain Vasselle, le FSV et la Cnaf ont reçu des recettes de substitution de moindre rendement, et voient de ce fait leurs ressources fragilisées. Quant au FRR, il ne sera plus en mesure de soutenir la branche vieillesse à partir de l'horizon 2020, comme envisagé lors de sa création.


* 1 Mais en intégrant la hausse du Smic au 1er juillet et le décret du 2 juillet relatif à l'âge de départ en retraite des assurés ayant effectué des carrières longues.