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Finances sociales : l'urgence du redressement, l'exigence de justice

11 juillet 2012 : Finances sociales : l'urgence du redressement, l'exigence de justice ( rapport d'information )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 11 juillet 2012, sous la présidence d'Annie David, présidente, la commission entend une communication d'Yves Daudigny, rapporteur général, sur la situation des finances sociales en vue de la tenue du débat d'orientation sur les finances publiques.

Yves Daudigny, rapporteur général. - Comme chaque année, la commission publiera un rapport d'information en vue du débat d'orientation des finances publiques et je voudrais aujourd'hui vous en présenter les principaux éléments.

Ce débat prévu le mardi 17 juillet est destiné à préparer les deux grands textes financiers de l'automne, le PLFSS et le projet de loi de finances. Ils s'articuleront cette année avec un projet de loi de programmation des finances publiques couvrant, pour l'Etat et pour la sécurité sociale, les cinq années de la législature.

Ce débat s'inscrit dans le contexte que vous connaissez tous, d'une croissance pratiquement nulle (+ 0,3 % en 2012) et d'une grande incertitude autour du financement des dettes souveraines, avec tous les risques qu'elle comporte pour la zone euro et pour notre pays. Il s'inscrit aussi dans une perspective que vient de réaffirmer très fermement le Gouvernement, à savoir l'engagement de retour à l'équilibre des comptes publics d'ici cinq ans.

Pourquoi un tel engagement alors que la résorption des déficits n'a jamais constitué un défi aussi difficile à relever ?

Le Premier ministre l'a clairement expliqué. Le niveau désormais atteint par la dette publique pèse excessivement sur nos budgets et nous prive de marges de manoeuvre. Il nous met à la merci de nos créanciers et nous expose à des risques financiers majeurs en cas d'emballement des taux d'intérêts.

J'ajouterai une seconde raison, plus spécifique aux comptes de la sécurité sociale. Financer les prestations sociales d'aujourd'hui par des déficits et de la dette, c'est reporter des charges sur les générations à venir tout en hypothéquant le niveau de leur protection sociale. S'il est une « règle d'or » à faire respecter en priorité, c'est bien le principe, déjà inscrit dans le code de la sécurité sociale, d'équilibre des différentes branches qui la composent.

Quelle est en ce début d'été 2012, la situation des comptes sociaux ?

Le déficit 2011 du régime général et du fonds de solidarité vieillesse s'est élevé à 20,8 milliards d'euros en 2011, soit 1 milliard de moins que la prévision inscrite dans la loi de financement pour 2012.

L'Ondam a été inférieur de 500 millions au montant voté, essentiellement du fait d'annulations de dotations hospitalières. La branche maladie et le FSV ont enregistré des recettes plus élevées que prévues, à la différence de la branche AT-MP qui finit 2011 en déficit.

L'année 2012, à l'inverse, est plutôt celle des mauvaises surprises. Certes, aucun gros risque de dérapage des dépenses de sécurité sociale n'a été identifié. L'Ondam pourrait être strictement respecté en 2012, toujours grâce aux dotations hospitalières mises en réserve et susceptibles d'être annulées. En revanche, avec une croissance à l'arrêt, les recettes fléchissent. Entre le vote de la loi de financement et le mois d'avril, on est passé d'une prévision de croissance pour 2012 de 1 % à 0,7 %, soit 1 milliard de recettes en moins. Avec une prévision désormais ramenée à 0,3 %, c'est à nouveau 1 milliard de moins.

Finalement, sans mesure correctrice, le déficit s'alourdirait de 2 milliards par rapport au montant de la loi de financement et serait peu ou prou identique à celui de 2011, soit 20 milliards d'euros.

La crise a fait exploser le déficit du régime général. Depuis 2009, il dépasse chaque année, FSV inclus, plus de 20 milliards, avec un record absolu de 28 milliards en 2010.

Mais la crise n'explique pas tout. Elle a aggravé un déficit structurel persistant des comptes sociaux, de l'ordre de 10 milliards par an, qui n'a pas été véritablement traité au moment où le contexte économique était bien plus favorable qu'aujourd'hui. Comme nous l'a dit la semaine dernière le Premier président de la Cour des comptes, la France est entrée dans la crise avec une dette trop élevée et des déficits structurels qui n'avaient pas été corrigés.

Hormis quelques ajustements ponctuels, aucune ressource supplémentaire n'a véritablement été mise en place face à ce déficit, notamment pour financer la dette sociale. A l'inverse, les allégements de cotisations sur les heures supplémentaires ont créé une nouvelle niche sociale à la justification très controversée.

La dette sociale a gonflé. 65 milliards correspondant aux déficits des trois années 2009 à 2011 ont été transférés à la Cades l'an dernier. 62 milliards supplémentaires sont prévus de 2012 à 2018, au titre des déficits vieillesse. Et une partie des déficits restera à financer, comme ceux des branches maladie et famille de 2012 ou celui du régime de retraite des exploitants agricoles.

Quelles seraient, sans mesures correctrices, les évolutions prévisibles en 2013 et au-delà ?

Lors du vote de la dernière loi de financement, nous avions souligné que des déficits très élevés persisteraient sur la période 2013-2015. Et cela malgré les mesures additionnelles prises à l'automne, tant en recettes qu'en dépenses, avec notamment une progression de l'Ondam réduite à 2,5 % par an.

La Cour des comptes a effectué une actualisation de ces prévisions qui s'avère malheureusement plus défavorable encore.

La branche vieillesse ne parviendrait pas à résorber ses déficits qui resteraient supérieurs à 10 milliards par an, Cnav et FSV confondus. Nous sommes loin du retour à l'équilibre à l'horizon 2018 annoncé lors de la réforme des retraites de 2010. Nous connaissions la fragilité de ce scénario fondé sur une hypothèse de retour progressif au plein emploi et de transfert de cotisations de l'Unedic vers l'assurance vieillesse. Le Conseil d'orientation des retraites doit réévaluer dans les prochains mois les projections à long terme. On peut s'attendre à ce que ses conclusions aillent dans le même sens.

Selon la Cour des comptes, la branche famille resterait également en situation de déficit prolongé, de l'ordre de 2 milliards par an, du fait notamment du moindre rendement des recettes qui lui ont été affectées en substitution d'une part de CSG transférée à la Cades. Là aussi, nous avions alerté sur les risques de déséquilibrage de la branche qui sont désormais avérés.

Enfin, la Cour des comptes estime qu'il faudrait entre six et douze ans, selon le niveau de l'Ondam, pour arriver à équilibrer les comptes de l'assurance maladie.

Au total, sans mesures correctrices, les déficits cumulés du régime général depuis 2012 pourraient atteindre 155 milliards en 2020, soit environ 100 milliards de plus que le montant des transferts des déficits vieillesse à la Cades déjà programmés jusqu'en 2018.

Face à cette situation, et sans attendre le prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale, le Gouvernement a déjà pris ou annoncé plusieurs décisions qui concilient deux objectifs : préserver notre niveau de protection sociale, avec une priorité pour nos concitoyens les moins favorisés ; amorcer résolument la réduction du déficit.

Pour l'essentiel, ces mesures figurent dans le projet de loi de finances rectificative que nous examinerons au Sénat à partir du 24 juillet.

L'abrogation de la TVA sociale écartera la ponction programmée sur le pouvoir d'achat des ménages. Les cotisations d'allocations familiales étant maintenues à leur niveau actuel, la hausse de deux points du prélèvement social sur les revenus du capital, entrée en application ce mois de juillet, constituera une ressource nette pour la sécurité sociale de 2,6 milliards par an. Pour partie, elle permettra de financer la majoration de 25 % de l'allocation de rentrée scolaire. Le restant sera affecté à la branche vieillesse pour un montant de 2,2 milliards par an à compter de 2013.

Plusieurs niches sociales seront réduites, avec notamment le passage de 8 % à 20 % du forfait social,

Enfin, le décret du 2 juillet sur l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse procède à un relèvement de 0,2 point des cotisations à compter du 1er novembre, porté progressivement à 0,5 point d'ici 2016 et réparti pour moitié entre part patronale et part salariale. Cette recette nouvelle garantit le financement du retour à la retraite à soixante ans en faveur des salariés ayant commencé à travailler à dix-huit ans ou dix-neuf ans, tout en procurant un surplus de ressources à la Cnav.

Au total, ces premières mesures représentent déjà un gain net de ressources pour la sécurité sociale de près de 1,5 milliard en 2012 - ce qui permettra de revenir à un niveau de déficit proche de celui voté en loi de financement - puis de 5 milliards par an à compter de 2013.

Cet effort sera équitablement réparti. Il vise en priorité des revenus jusqu'ici peu ou pas sollicités pour le financement de notre protection sociale.

Il n'est pas exclusif de mesures de justice - je pense aux salariés ayant suffisamment cotisé pour bénéficier du taux plein, à qui deux années de travail supplémentaires avaient été imposées - ni de mesures de soutien du pouvoir d'achat des familles modestes, avec la majoration de l'allocation de rentrée scolaire.

Ce premier pas devra être prolongé.

Nous nous trouvons aujourd'hui face à une situation extrêmement dégradée des comptes sociaux, sans équivalent dans le passé, avec 90 milliards de déficits cumulés pour le régime général et le FSV sur les seules années 2007 à 2011, et 20 autres milliards à venir en 2012.

La difficulté est majeure, mais le redressement des comptes sociaux est prioritaire, pour les raisons que j'évoquais au début de mon propos : nous ne pouvons nous décharger d'une partie de nos dépenses sociales courantes sur les générations à venir.

Je crois que les orientations prises depuis quelques semaines montrent la bonne direction et témoignent d'une volonté très claire ne pas laisser la situation se détériorer davantage.

Une action résolue est amorcée tout en veillant à préserver la situation de nos concitoyens les moins favorisés.

Avec les recettes nouvelles qui vont être mises en place, un pas important sera fait sur la voie de la réduction du déficit. Ces mesures s'attaquent à un certain nombre de niches sociales. Elles portent sur des sources de revenus jusqu'alors trop peu mises à contribution. Elles vont ainsi, me semble-t-il, dans le sens d'une réforme plus structurelle du financement de la protection sociale, dont nous savons tous qu'elle sera nécessaire et qui figurait d'ailleurs à l'ordre du jour de la conférence sociale de ce début de semaine.

Autre enjeu majeur de la concertation engagée avec les partenaires sociaux : l'avenir du système de retraite. La branche vieillesse sera la principale bénéficiaire des recettes nouvelles, mais celles-ci ne suffiront pas à résorber le déficit. Il faut donc travailler à la définition de paramètres justes et équitables tout en permettant à notre système de retraite d'atteindre l'équilibre financier.

Enfin, il faudra agir en profondeur sur les ressorts de la dépense d'assurance maladie. De toutes les réflexions conduites ces derniers mois, un très large consensus émerge désormais. Il existe de grandes marges de progression dans l'efficience de notre système de santé et dans la coordination des différents intervenants au service du patient. L'organisation d'un véritable parcours de santé constituera l'axe central des efforts à mener. Il doit être possible d'éliminer de nombreuses sources de surcoût tout en rendant l'accès aux soins plus rapide et en améliorant la qualité de prise en charge. Cela implique, de la part de tous les acteurs, une forte mobilisation qu'il faut désormais concrétiser.

Voici, madame la Présidente, mes chers collègues, les éléments que je souhaitais vous donner en préalable au débat d'orientation de la semaine prochaine, en rappelant que les finances sociales forment la première composante des finances publiques, devant celles de l'Etat et des collectivités locales.

Je termine en attirant votre attention sur la double perspective ouverte à l'issue de la conférence sociale des 9 et 10 juillet derniers. D'une part, le Premier ministre a annoncé une réforme du financement de la protection sociale en 2013. Il n'a pas évoqué l'hypothèse d'une hausse de la CSG, qui apparaît toutefois comme une piste de réflexion au sein de l'exécutif. Il est prévu que le Gouvernement engage une concertation avec les partenaires sociaux et que le Haut Conseil du financement de la protection sociale soit saisi dès le mois de septembre 2012. Au-delà du diagnostic, l'objectif consiste à dessiner les évolutions possibles du système actuel, notamment en termes de diversification des sources de financement du système de protection sociale. D'autre part, sur le fondement du nouvel état des lieux financier qu'aura établi le Cor à la fin de l'année 2012, une commission ad hoc sera chargée de formuler différentes pistes de réformes au printemps 2013 et une concertation sera engagée sur les évolutions du système de retraite.

Annie David, présidente. - Nous entendrons la semaine prochaine le ministre du travail pour faire le point sur la conférence sociale en ce qui concerne les sujets abordés au cours de la table ronde relative au développement de l'emploi.

Guy Fischer. - Votre rapport permet de rendre compte d'une manière tout à fait objective de la gravité de la situation dans un contexte économique et social difficile si l'on en juge d'après la faible croissance et l'envolée du chômage. Ces difficultés seront sans doute prises à bras le corps dès l'année 2013 au cours de laquelle interviendront d'importantes réformes, notamment dans le domaine de l'assurance vieillesse. Compte tenu de la situation, le rendez-vous sur les retraites de 2013 revêt une importance toute particulière. Cependant, la hausse envisagée de la CSG n'apparaît pas comme la solution adéquate. La création d'une taxation sur les revenus financiers permettrait peut-être, au-delà de ce qui existe déjà, de résoudre une partie du problème. Nous sommes en effet en désaccord avec la fiscalisation de la protection sociale.

René-Paul Savary. - Nous sommes d'accord sur le constat et sa gravité. Cependant, vos propositions sont contradictoires avec votre état des lieux puisque vous proposez d'augmenter certaines dépenses. Songeons à la hausse de l'ordre de 25 % de l'allocation de rentrée scolaire ou aux nouvelles dépenses dans le domaine des retraites. Je suis convaincu que nous n'échapperons pas à la nécessité de baisser les dépenses.

Face aux déficits des comptes sociaux et médico-sociaux, il faudrait peut-être réserver la piste de la CSG aux activités de financement des activités d'insertion et de prise en charge de la dépendance.

En tout état de cause, je tiens à rappeler qu'une hausse des prélèvements pénaliserait la croissance et le pouvoir d'achat, notamment en l'absence d'une baisse significative des dépenses.

Christiane Demontès. - La situation très dégradée qui vient de nous être présentée était prévisible. En ce qui concerne la branche vieillesse, dès le débat sur la réforme des retraites en 2010, nous avions de forts doutes sur l'atteinte de l'objectif de retour à l'équilibre en 2018. Or, voici que nos craintes trouvent confirmation. Je n'en retire aucune satisfaction car la situation est suffisamment grave.

Je me réjouis du rendez-vous pris en 2013, en particulier parce qu'il aura lieu après les travaux du Cor.

Pour répondre à René-Paul Savary, je souhaiterais rappeler que le décret du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse, qui introduit une hausse des cotisations salariales et patronales, n'a pas suscité de problème majeur. En outre, d'après les prévisions, le montant des recettes induites par cette réforme sera supérieur à celui des dépenses.

Catherine Procaccia. - Je ne voterai pas ce rapport car il ne me paraît pas cohérent. Les premières mesures prises ne vont pas dans le bon sens. Je ne suis pas opposée au principe d'une hausse du montant de l'allocation de rentrée scolaire. Mais je doute fortement qu'elle profite toujours aux enfants scolarisés car il s'agit bien souvent d'un chèque en blanc permettant aux familles de financer d'autres types de dépenses.

De même, vous avez remis en cause le forfait social, ce qui ne me paraît pas non plus être de nature à réduire les déficits.

S'agissant du décret du 2 juillet dernier, nous aurions pu attendre les observations du Cor avant qu'il ne soit édicté.

Yves Daudigny, rapporteur général. - Il est positif que nous soyons amenés à faire le constat de désaccords. C'est le principe même de la démocratie.

Je note que le constat est entièrement partagé. Le point qui m'inquiète le plus est la situation de la branche vieillesse. A cet égard, les observations de la Cour des comptes sur la situation du régime des retraites sont sans concession. Il faudra reprendre le débat dans le cadre de la concertation.

Nous pensons fondamental que les exigences de retour à l'équilibre s'accompagnent de mesures de justice. C'est sur ce point que nous sommes en désaccord.

En ce qui concerne l'allocation de rentrée scolaire, il s'agit d'améliorer le pouvoir d'achat des familles. Rappelons que la consommation des ménages constitue aujourd'hui le moteur principal de la croissance. Le coût de la mesure, de l'ordre de 372 millions d'euros, est entièrement financé.

De même, s'agissant des retraites, l'exigence de retour à l'équilibre ne saurait entrer en contradiction avec l'exigence de justice, en particulier pour les personnes qui ont commencé à travailler très tôt. Le coût de la mesure introduite par le décret du 2 juillet dernier sera de 448 millions d'euros en 2013, de 1,067 milliard d'euros en 2015 et de 1,889 milliard d'euros en 2020. Les recettes seront de 885 millions d'euros en 2013, de 1,849 milliard d'euros en 2015 et de 2,590 milliard d'euros en 2020. Au total, la mesure génère un excédent qui améliorera la situation de la Cnav.

Enfin, rappelons que les cotisations assises sur le travail constituent la source principale des recettes de la protection sociale. La CSG elle-même repose très majoritairement sur le travail. La piste de la TVA a été écartée. Les taxes sur les tabacs et les alcools ne suffiraient pas, à elles seules, à rétablir l'équilibre financier. D'autres pistes pourraient être mises à l'étude, comme par exemple l'apport des taxes carbone.

Nous sommes tous attachés au financement de la réforme du financement de la protection sociale mais les voies que nous privilégions sont différentes.

La commission adopte le rapport et autorise sa publication.