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Finances sociales : l'urgence du redressement, l'exigence de justice

11 juillet 2012 : Finances sociales : l'urgence du redressement, l'exigence de justice ( rapport d'information )

B. LA NÉCESSITÉ DE MESURES STRUCTURELLES SUR LE FINANCEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE ET SUR LES RESSORTS DE LA DÉPENSE

La situation extrêmement dégradée des comptes sociaux est sans équivalent par le passé. Les déficits cumulés de 2007 à 2011 s'élèvent à 90 milliards pour le régime général et le FSV. S'y ajoutera le déficit 2012, actuellement évalué à près de 20 milliards.

La trajectoire pluriannuelle des finances publiques présentée par le Gouvernement dans le rapport préparatoire au débat d'orientation de ce mois de juillet prévoit un retour à l'équilibre du solde des administrations de sécurité sociale, hors Cades et FRR, d'ici 2017, à raison d'une réduction d'un cinquième par an durant cinq ans. Ce solde négatif représenterait 1,25 % du PIB en 2012. Le retour à l'équilibre suppose une réduction du déficit d'environ 5 milliards par an.

La difficulté est majeure, mais le redressement des comptes sociaux doit demeurer un objectif prioritaire, car il n'est plus admissible de reporter une partie de nos dépenses sociales courantes sur les générations à venir.

Les orientations prises au cours des dernières semaines vont dans la bonne direction. Une action résolue est amorcée tout en veillant à préserver la situation de nos concitoyens les moins favorisés.

Ces décisions constituent un premier pas sur la voie de la réduction du déficit, mais restent insuffisantes au regard de l'effort à mener. Celui-ci exigera de réexaminer le financement de notre système de protection sociale et des mesures structurelles de nature à rendre ce dernier plus efficient.

1. Donner des bases plus solides au financement de la protection sociale

Au cours de la dernière décennie, le financement de la sécurité sociale a donné lieu à une multiplicité de mesures qui l'ont rendu beaucoup plus complexe et beaucoup plus instable. Cette évolution n'a pas favorisé, bien au contraire, le traitement des déficits récurrents. Elle peut servir de contre-exemple dans le nécessaire effort de redressement à mener.

Les mesures proposées par le projet de loi de finances rectificative s'attaquent à un certain nombre de niches sociales dont la justification n'était pas avérée. Elles portent sur des sources de revenus jusqu'alors trop peu sollicitées. La Cour des comptes comme l'inspection générale des finances ont identifié d'autres dispositifs de ce type qui méritent d'être réévalués. Certains d'entre eux ont généré des effets d'aubaine coûteux pour les finances sociales. D'autres apparaissent problématiques au regard de l'équité ou encouragent des pratiques d'optimisation ne répondant à aucun objectif d'intérêt général.

La résorption des niches sociales doit donc être poursuivie en priorité. Elle va dans le sens d'une réforme plus structurelle du financement de la protection sociale, visant à doter celui-ci d'une assiette plus large, plus stable et plus juste.

Cette question figurait à l'ordre du jour de la conférence sociale des 9 et 10 juillet. Le Premier ministre a indiqué que le Haut Conseil du financement de la protection sociale serait saisi dès le mois de septembre. Il devra dresser un diagnostic sur les modalités actuelles de financement de notre protection sociale, préciser le partage entre les besoins de protection sociale relevant d'une approche contributive et ceux qui relèvent d'une approche non contributive, dessiner les évolutions possibles du système actuel, notamment en termes de diversification des recettes. Sur la base du rapport qui sera remis au Premier ministre au 1er trimestre 2013, une concertation sera engagée avec les partenaires sociaux, avec pour objectif une réforme législative en 2013.

Le financement de la sécurité sociale reste encore très largement assis sur les revenus du travail, qui représentent 84 % des ressources. Ces dernières proviennent des cotisations sociales, mais aussi de la CSG, qui repose à 70 % sur les revenus d'activité. Les revenus de remplacement représentent 5,2 % du financement et les revenus du capital 4,3 %. Enfin, 6,7 % des ressources sont assises sur la consommation.

Présentation simplifiée, au 1er juillet 2012, des prélèvements de sécurité sociale
selon le type de revenus

Type de revenus

Taux

Revenus d'activité

Cotisations non-plafonnées*

Cotisations plafonnées

CSG

CRDS

* La cotisation AT-MP est prise en compte au taux moyen de 2,38 %

45,98 %

23,03 %

14,95 %

7,5 %

0,5 %

Revenus de remplacement (pensions de retraite)

CSG*

CRDS

La CSG est réduite à 3,8 % pour les retraités non imposables à l'impôt sur le revenu ; ceux d'entre eux qui sont exonérés de la taxe d'habitation le sont également pour la CSG

7,1 %

6,6 %

0,5 %

Revenus du capital

Prélèvement social

Contributions additionnelles

CSG

CRDS

15,5 %

5,4 %

1,4 %

8,2 %

0,5 %

Le tableau ci-contre donne un aperçu très schématique de la nature et des niveaux d'imposition aux prélèvements de sécurité sociale selon les types de revenus. Par souci de simplification, il agrège des contributions dont les assiettes ne sont pas identiques (notamment les cotisations plafonnées, non plafonnées et la CSG), il ne mentionne pas certains types de revenus (par exemple les revenus liés à l'activité soumis à la CSG et à des contributions spécifiques, comme le forfait social, mais exonérées de cotisations, ou encore les allocations de chômage ou les indemnités journalières de maladie, soumises à un taux de CSG spécifique), et il ne tient pas compte des impôts et taxes affectés qui représentent néanmoins environ 35 milliards7(*), soit plus de 10 % de l'ensemble des ressources de la sécurité sociale.

De nombreuses options de rééquilibrage ou de transferts entre les différentes sources de financement sont donc sur la table et il appartiendra au Haut Conseil du financement de la protection sociale puis aux partenaires sociaux de les évaluer.

Une réforme du financement de la sécurité sociale devra nécessairement répondre à deux enjeux : assurer un niveau global de ressources en accord avec les besoins des régimes sociaux, ce qui impliquera nécessairement leur majoration, étant donné les déséquilibres persistants des comptes sociaux ; définir la part respective des différentes formes de ressources, le cas échéant après en avoir imaginé de nouvelles, de la manière la plus optimale au regard d'objectifs clairs : une plus grande équité entre les différents types de revenus et d'assiettes d'imposition, sans ignorer la recherche d'une meilleure compétitivité de notre pays.

2. Agir sur les ressorts de la dépense

Aucune réforme du financement de la protection sociale ne pourrait être pertinente sans une évolution maîtrisée des déterminants de la dépense.

C'est pour la branche vieillesse que les perspectives déficitaires sont aujourd'hui les plus accentuées.

L'essentiel des mesures à incidence financière prises ou annoncées ces dernières semaines lui seront affectées : relèvement progressif des cotisations d'assurance vieillesse, hausse du forfait social, affectation d'une fraction du prélèvement social sur les revenus du capital. Ces recettes nouvelles devraient permettre de couvrir près de la moitié du besoin de financement à moyen terme de la branche vieillesse, Cnav et FSV confondus. Elles ne suffiront pas à résorber le déficit.

A l'issue de la conférence sociale, le Premier ministre a confirmé qu'un état des lieux de notre système de retraite et de ses perspectives financières serait réalisé par le Conseil d'orientation des retraites entre septembre 2012 et le début de l'année 2013. Un point plus précis sera effectué sur les thèmes de l'équité du système de retraites, des déterminants du niveau de pension, de la place respective de la solidarité et de la contributivité, de la pérennité financière du système de retraite, de la transition emploi-retraites, et de la simplification et de la lisibilité du système de retraites.

A partir des travaux du Cor, une commission ad hoc formulera différentes pistes de réforme à plus ou moins long terme, sur la base de consultations menées auprès de l'ensemble des acteurs concernés. L'une d'entre elles concernera l'évolution de notre système de retraite à long terme, s'agissant notamment des solidarités à mettre en oeuvre, de la simplification et la lisibilité du système de retraites et de la situation des polypensionnés.

Les conclusions de cette commission ad hoc ouvriront une phase de concertation avec les partenaires sociaux à partir du printemps 2013.

Votre rapporteur général se félicite de la méthode suivie. Il s'agit de travailler à la définition de paramètres justes et équitables tout en permettant à notre système de retraite d'atteindre l'équilibre financier.

Il sera également nécessaire d'agir en profondeur sur les ressorts de la dépense d'assurance maladie.

Au-delà de la poursuite d'actions déjà engagées, comme la diminution du prix des produits de santé, notamment des médicaments génériques, des mesures plus structurelles devront être envisagées.

De toutes les réflexions conduites ces derniers mois, un très large consensus émerge désormais autour du renforcement de la pertinence et de l'efficience des parcours de soins et des séjours hospitaliers, dans un double objectif d'amélioration de la qualité des prises en charge et d'optimisation dans l'utilisation des ressources.

C'est notamment l'enjeu des inadéquations hospitalières, qui concernent plus particulièrement la prise en charge des personnes âgées en risque de perte d'autonomie. Une expérimentation sur l'amélioration de leurs parcours de soins sera lancée dès la fin de l'année 2012, sur la base des travaux du Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie qui avait chiffré à 2 milliards par an les surcoûts liés aux hospitalisations inadaptées, inutiles, trop longues ou mal préparées de ces patients.

Il existe de grandes marges de progression dans une meilleure organisation des soins primaires, en développant les formes d'exercice collectif et la répartition des tâches entre professionnels de santé, dans leur articulation avec les prises en charge hospitalières, plus généralement, dans la coordination des différents intervenants au service du patient. Les agences régionales de santé doivent pouvoir jouer sur ce plan un rôle accru, en lien aves les conseils généraux pour la dimension médico-sociale.

Enfin, la mise en place de référentiels de bonnes pratiques, assortis d'indicateurs de suivi adéquats, doit contribuer à une plus grande efficience de notre système de soins.

L'organisation d'un véritable parcours de santé constituera l'axe central des efforts à mener. Il faut éliminer de nombreuses sources de surcoût tout en rendant l'accès aux soins plus rapide et en améliorant la qualité de prise en charge. Cela implique, de la part de tous les acteurs, une forte mobilisation qu'il faut désormais susciter.


* 7 Dont 11,2 milliards de taxes sur les tabacs, 3,2 milliards de droits sur les boissons, 4,6 milliards de taxes sur les médicaments et de TVA sur les produits pharmaceutiques, 11,8 milliards de taxe sur les salaires affectés en compensation des allégements généraux de cotisations sociales.