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Finances sociales : l'urgence du redressement, l'exigence de justice

11 juillet 2012 : Finances sociales : l'urgence du redressement, l'exigence de justice ( rapport d'information )

II. L'URGENTE NÉCESSITÉ D'INFLÉCHIR LA TRAJECTOIRE DES COMPTES SOCIAUX

Sans attendre le PLFSS pour 2013, le Gouvernement a pris ou annoncé plusieurs mesures qui amorcent significativement la réduction des déficits, avec de premiers effets en 2012. L'effort principal porte sur la réduction de niches sociales dont la justification et l'efficacité étaient contestées. Il permet aussi de financer des mesures de justice sociale et de soutien au pouvoir d'achat des familles les plus modestes, conformément aux engagements du Président de la République.

Ces décisions constituent un premier pas qu'il faudra prolonger par des mesures plus structurelles portant à la fois sur le financement de notre système de protection sociale, et sur les ressorts de la dépense.

A. LES PREMIÈRES DÉCISIONS PRISES OU ANNONCÉES TÉMOIGNENT DE LA VOLONTÉ DE PRÉSERVER NOTRE PROTECTION SOCIALE TOUT EN AMORÇANT SIGNIFICATIVEMENT LA RÉDUCTION DES DÉFICITS.

Les mesures de financement annoncées procureront 1,5 milliard de recettes supplémentaires au régime général et au FSV en 2012, et plus de 5 milliards en 2013.

1. Des mesures de justice sociale et de soutien au pouvoir d'achat intégralement financées par des recettes nouvelles

La majoration de l'allocation de rentrée scolaire, la possibilité de partir à la retraite à soixante ans pour les assurés ayant cotisé avant l'âge de vingt ans et l'abrogation de la TVA dite sociale ont marqué une volonté de justice, d'équité et de soutien aux familles modestes. Ces mesures sont intégralement financées par des recettes nouvelles.

L'allocation de rentrée scolaire a été revalorisée de 25 % pour la rentrée 20124(*). Elle s'élèvera à 356,20 euros pour un enfant de six à dix ans, 375,85 euros pour un enfant de onze à quatorze ans et 388,87 euros pour un enfant de quinze à dix-huit ans, soit une majoration comprise entre 71 et 78 euros selon les cas. Elle est versée sous conditions de ressources5(*). D'un coût estimé de 372 millions d'euros pour la branche famille, cette majoration sera totalement financée par l'affectation à la Cnaf d'une partie de l'augmentation de deux points du prélèvement social sur les revenus du capital. Celle-ci ne sera pas remise en cause bien qu'elle ait été décidée en vue de compenser l'allégement des cotisations patronales d'allocations familiales, en complément de la mise en place de la TVA dite sociale dont le projet de loi de finances rectificative prévoit l'abrogation. Ainsi, le maintien à leur niveau actuel des cotisations d'allocations familiales permet-il d'éviter la ponction programmée sur le pouvoir d'achat des ménages tout en apportant une ressource nette pour la sécurité sociale au titre du relèvement du prélèvement social.

S'agissant de l'assurance vieillesse, le décret du 2 juillet dernier6(*) ouvre droit à la retraite anticipée à partir de soixante ans pour les assurés justifiant de la durée d'assurance cotisée requise pour leur génération et ayant commencé à travailler avant l'âge de vingt ans.

Cette mesure remanie substantiellement le dispositif applicable aux carrières longues, qui était jusqu'ici réservé aux assurés ayant commencé à travailler avant dix-huit ans.

Elle l'élargit à ceux d'entre eux qui avaient commencé à travailler avant vingt ans, afin de limiter la pénalisation qui résultait du report de deux ans de l'âge légal de départ.

Elle supprime, pour l'ensemble des assurés concernés, la condition de durée totale d'assurance validée, seule une condition de durée d'assurance cotisée étant désormais exigée pour bénéficier du dispositif. Cette durée d'assurance cotisée sera celle requise pour obtenir le taux plein. Le décret introduit un « lissage » des conditions de durées validées et cotisées afin d'éviter les effets de seuil, les assurés devant justifier d'un nombre de trimestres ayant donné lieu à cotisations à leur charge qui variera selon les générations et les âges de départ.

Enfin, le décret assouplit la notion de trimestres réputés cotisés. Jusqu'à présent, seules pouvaient être assimilées à des périodes cotisées les périodes de service national, dans la limite de quatre trimestres, et les périodes de maladie, de maternité, d'accidents du travail dans une limite de quatre trimestres, tous types de périodes confondues.

Le décret du 2 juillet permet d'inclure également dans les périodes réputées cotisées deux trimestres de chômage indemnisé, ainsi que deux trimestres supplémentaires au titre de la maternité.

Ces dispositions seront applicables à compter du 1er novembre 2012.

Selon la Cnav, la mesure pourrait bénéficier à plus de 16 000 assurés sur les deux derniers mois de 2012, puis monter progressivement en charge jusqu'à 90 000 bénéficiaires par an à compter de 2017. Le nombre total de départs en retraite avant l'âge légal pourrait ainsi concerner 180 000 personnes par an à cette échéance, pour un flux total de départs compris entre 635 000 et 730 000 selon les années.

L'impact financier de l'élargissement du dispositif « carrière longue » a été évalué par la Cnav à 25 millions en 2012, 448 millions en 2013 et 791 millions d'euros en 2014. Il atteindrait 1,8 milliard en fin de décennie. Ces évaluations englobent les effets des départs anticipés sur la masse des prestations, mais aussi les moindres rentrées de cotisations liées à ces départs, en supposant qu'ils ne seraient pas remplacés.

Parallèlement, le décret du 2 juillet procède à un relèvement de 0,2 point des cotisations d'assurance vieillesse à compter du 1er novembre, porté progressivement à 0,5 point d'ici 2016 et réparti pour moitié entre part patronale et part salariale. Cette recette nouvelle garantit le financement des réaménagements du dispositif « carrière longue », tout en procurant un surplus de ressources à la Cnav.

Cette hausse des cotisations devrait directement rapporter à la Cnav 146 millions supplémentaires dès 2012, 885 millions en 2013, 1,3 milliard en 2014 et 2,5 milliards à l'horizon 2020.

2. Des recettes supplémentaires de 1,5 milliard en 2012 et de plus de 5 milliards en 2013 pour le régime général

Le projet de loi de finances rectificative, déposé le 4 juillet dernier, comporte plusieurs dispositions qui se traduiront pour le régime général par des ressources supplémentaires supérieures à 5 milliards en année pleine à compter de 2013 et à 1,5 milliard dès 2012.

Comme on l'a déjà indiqué, l'abrogation de la TVA dite sociale entraînera le maintien des cotisations d'allocations familiales à leur niveau actuel. La hausse de deux points du prélèvement social sur les revenus du capital, destinée à compenser une partie de l'allégement de ces cotisations en complément de la majoration du taux de TVA, a pris effet au 1er janvier 2012 pour les revenus du patrimoine, et au 1er juillet dernier pour les revenus de placement. Elle sera, elle aussi, maintenue et constituera de ce fait une recette nette pour la sécurité sociale.

La Cnaf recevra une fraction de 0,3 point du prélèvement social qui lui procurera un supplément de recettes de 400 millions par an à compter de 2012, soit un peu plus que le coût estimé de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire. Le restant sera affecté à la Cnav pour un montant évalué à 400 millions en 2012 et 2,2 milliards par an à compter de 2013.

Les autres dispositions du projet de loi de finances rectificative visent à réduire les niches fiscales. Plusieurs d'entre elles reprennent des préconisations de la Cour des comptes et portent sur des dispositifs jugés peu efficaces au regard de leur coût par le Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume, inspecteur général des finances, dans son rapport de juin 2011.

Il est ainsi proposé de porter de 8 % à 20 % le forfait social institué sur les rémunérations soumises à la CSG mais exonérées de cotisations sociales. Il s'agit notamment des sommes versées par l'employeur au titre de l'épargne salariale (intéressement, participation, plans d'épargne entreprise ou plans d'épargne pour la retraite collectifs). Toutefois, cette hausse ne sera pas appliquée à la participation de l'employeur à la prévoyance complémentaire. Le surcroît de recettes s'élèverait à 2,3 milliards par an (550 millions sur la seule année 2012), sur la base d'une assiette inchangée. Il sera affecté à la branche vieillesse et réparti pour moitié entre la Cnav et le FSV.

Deux autres niches sociales seront réduites :

- les prélèvements sociaux sur les stock-options et les attributions gratuites d'actions seront portés de 22 % à 40 %, procurant un surcroît de recettes d'environ 300 millions par an au profit des régimes d'assurance maladie ;

- les revenus immobiliers perçus par les non-résidents seront assujettis aux prélèvements sociaux sur le capital (CSG, prélèvement social, contributions additionnelles), ce qui génèrera des recettes supplémentaires de 250 millions par an réparties entre les différentes branches, le FSV, la Cades, la Cnsa et le fonds RSA.

La suppression des allégements de cotisations liés aux heures supplémentaires (à l'exception des exonérations de cotisations patronales dans les entreprises de moins de vingt salariés) sera quant à elle neutre pour les régimes de sécurité sociale, puisque la compensation effectuée à partir d'un « panier » de recettes fiscales sera réduite à due concurrence. Cette mesure procure donc un gain de recettes fiscales de 3 milliards par an pour l'Etat, mais celui-ci apurera en contrepartie sa dette de 341 millions contractée vis-à-vis de la sécurité sociale en 2010 et en 2011 sur le dispositif de compensation.

Au total, ces recettes nouvelles s'élèveraient à 5,5 milliards par an à compter de 2013, dont 4,5 milliards pour la branche vieillesse, et à 1,5 milliard dès 2012.

Pour le régime général, elles s'ajoutent au relèvement de la cotisation d'assurance vieillesse.

En intégrant ce dernier, la balance des recettes supplémentaires et des dépenses liées à l'allocation de rentrée scolaire et à la retraite anticipée est positive pour la sécurité sociale, à hauteur de 1,2 milliard en 2012 et de 5,5 milliards en 2013.

C'est vers la branche vieillesse (Cnav et FSV), la plus déficitaire, que seront dirigées en priorité ces recettes nouvelles.

Impact sur les comptes sociaux
des mesures prévues par le projet de loi de finances rectificative

(en millions d'euros)

 

2012

2013

2014

Maintien de la hausse de deux points du prélèvement social sur les revenus du capital

dont Cnaf

dont Cnav

+ 800

+ 400

+ 400

+ 2 600

+ 400

+ 2 200

+ 2 600

+ 400

+ 2 200

Suppression des allégements de cotisation sur les heures supplémentaires (à l'exception des cotisations patronales dans les entreprises de moins de vingt salariés)

Pas d'incidence financière pour la sécurité sociale, le panier fiscal affecté étant réduit à due concurrence de la suppression des exonérations

Extension des prélèvements sociaux sur le capital (15,5 %) aux revenus immobiliers perçus par les non-résidents

produit réparti entre les différentes branches, la Cades, le FSV, la Cnsa et le fonds RSA

+ 50

+ 250

+ 250

Relèvement de 22 % à 40 % des prélèvements sociaux sur les stock-options et attributions gratuites d'actions

produit réparti entre les régimes obligatoires d'assurance maladie

+ 75

+ 317

+ 317

Hausse de 8 % à 20 % du forfait social sur l'intéressement, la participation, les contributions employeurs à l'épargne salariale

dont Cnav

dont FSV


+ 550

+ 275

+ 275


+ 2 300

+ 1 150

+ 1 150


+ 2 400

+ 1 200

+ 1 200

TOTAL

dont Cnaf

dont Cnav

dont FSV

autres

+ 1 475

+ 400

+ 675

+ 275

+ 125

+ 5 467

+ 400

+ 3 350

+ 1 150

+ 567

+ 5 567

+ 400

+ 3 400

+ 1 200

+ 567

Source : projet de loi de finances rectificative pour 2012 - évaluations préalables

Effet du relèvement des cotisations d'assurance vieillesse sur les comptes de la Cnav

(en millions d'euros)

2012

2013

2014

+ 146

+ 885

+ 1 356

     

Source : Cnav


* 4 Décret n° 2012-830 du 27 juin 2012 relatif à la revalorisation des taux servant au calcul de l'allocation de rentrée scolaire.

* 5 Le plafond de ressources est de 23 200 euros annuels pour un enfant, de 28 554 euros pour deux enfants, de 33 908 euros pour trois enfants et de 5 354 euros par enfant supplémentaire.

* 6 Décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse.