La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée

2. ... qui coïncident avec une réduction globale des effectifs localisés en juridiction

Au total, la réforme de la carte judiciaire, a donc entraîné, entre 2008 et 2012, la suppression, dans les juridictions concernées, de 80 postes de magistrats et de 428 postes de fonctionnaires.

Ces postes ont-ils fait l'objet de redéploiements, comme cela était annoncé, vers d'autres juridictions qui en avaient besoin ou bien ont-ils été purement et simplement supprimés ? Quelles ont été les proportions des redéploiements et des suppressions nettes ?

La réponse a ces questions est importante : elle détermine l'appréciation qui peut être portée sur la réforme de la carte judiciaire, à partir de l'usage qui a été fait des marges de manoeuvres qu'elle a permis de dégager.

Vos rapporteurs constatent cependant que plusieurs facteurs compliquent l'analyse des données disponibles en la matière. Il n'existe pas de traçabilité des emplois budgétaires, qui permettrait de suivre la conversion d'un poste localisé dans une juridiction en un autre localisé dans une autre juridiction. L'effectif des personnels judiciaires a varié au cours de la réforme de la carte judiciaire, au gré des entrées et des sorties du corps des magistrats ou des fonctionnaires, comme au gré des créations ou des suppressions de poste, sans qu'il soit possible de le relier à une réforme précise.

Les conclusions tirées de l'examen des données disponibles ne peuvent donc qu'être prudentes. Pour autant, elles sont suffisamment nettes pour permettre d'apporter une réponse aux questions précédentes.

• Un effectif théorique de magistrats maintenus à flot grâce aux redéploiements, qui cache un effectif réel en diminution

L'année 2011 a marqué l'interruption du mouvement continu de création d'emplois dans la magistrature lancé depuis plusieurs années, afin de remédier à la situation de pénurie dans laquelle était la justice. Cette année-là, la loi de finances prévoyait ainsi une régression du schéma d'emploi du programme justice judiciaire à hauteur de 76 emplois de magistrats ^{89 ( * )} .

La même année, la réforme de la carte judiciaire s'achevait, qui devait aboutir à la suppression, dans les juridictions concernées, de 80 postes de magistrats.

Si les grandeurs sont comparables, on ne saurait conclure à une relation de cause à effet entre les deux phénomènes : la réforme de la carte judiciaire a été progressivement mise en oeuvre de 2008 à 2011, alors que les plafonds d'emplois augmentaient, ces années-là, comme celle qui a suivi.

Pour autant, ce que suggère cette coïncidence se trouve partiellement confirmé par l'évolution des effectifs théoriques et réels de magistrats en juridiction, entre 2009 et 2012, retracée dans le tableau suivant :

Évolution, avant et après la réforme,
des effectifs théoriques et réels de magistrats en juridiction

	2009 ^90 ( * )	2011	2012	Évolution 2009/2012
				Solde	%
Postes de magistrats localisés	7740	7687	7687	-53	- 0,68 %
Effectif réel au 1 ^er janvier de l'année (avant arrivée des auditeurs)	7549	7588	7523	-26	- 0,34 %
Effectif réel au 1 ^er septembre de l'année (après arrivée des auditeurs)	7710	7589	n.d.	Par rapport à 2011
				-121	- 1,57 %
Taux de vacance eff. localisés / eff. réels en septembre	0,39 %	1,27 %	n.d.
Nombre de postes vacants	30	98	n.d.

Source : ministère de la justice, commission des lois du Sénat. Tableau élaboré à partir des circulaires annuelles de localisation des postes de magistrats

Le nombre théorique de postes de magistrats en juridiction diminue, entre 2009 et 2012, de 53 postes .

L'effectif réel en juridiction se dégrade plus fortement encore : alors qu'en 2009, on observait une quasi-coïncidence entre l'effectif théorique et l'effectif réel, après le renfort des auditeurs de justice, nommés en juridiction au 1 ^er septembre de l'année, on compte en 2011, 121 magistrats de moins.

Une analyse plus fine de la répartition des effectifs en juridiction, reproduite dans le tableau ci-après, montre cependant que le nombre théorique de juges dans les tribunaux d'instance ou ceux de grande instance ne baisse que faiblement (respectivement - 1% pour les premiers et - 0,19 % pour les seconds), la chute la plus forte étant enregistrée au sein des cours d'appel (- 4,57 %, pour un solde négatif de 74 postes).

Évolution, avant et après la réforme,
des effectifs théoriques de magistrats par type de juridiction

Postes de magistrats localisés :	2009	2012	Évolution
			Solde	%
- au siège des TGI et TPI dont instance :	4298	4290	- 8	- 0,19 %
	861	852	- 9	- 1 %
- au parquet des TGI et TPI	1466	1471	+ 5	+ 0,34 %
- au siège ou au parquet des cours d'appel	1618	1544	-74	- 4,57 %
- au sein des cours d'appel, en tant que magistrats placés	358	382	+ 24	+ 6,70 %
Effectif total	7740	7687	- 53	- 0,68 %

Source : commission des lois du Sénat sur la base des circulaires annuelles de localisation des postes de magistrats

NB : les juges d'instance sont rattachés au TGI et comptés au titre de l'effectif des TGI

Cette stabilité apparente de l'effectif théorique au sein des TGI et des TI, pourrait appuyer la thèse d'un redéploiement majoritaire des postes supprimés vers d'autres juridictions de même niveau.

Toutefois, la chute significative de l'effectif réel en juridiction la contredit. Tout sembler se passer comme si certains postes étaient fictivement maintenus en juridiction, alors que les magistrats manquent pour les occuper .

D'ailleurs l'augmentation sensible du nombre de magistrats placés au sein des cours d'appel corrobore cette explication, puisqu'elle signale un besoin manifeste de magistrats volants susceptibles de parer temporairement à des vacances de postes trop nombreuses. Or, la rationalisation engagée par la réforme de la carte judiciaire, qui devait notamment faciliter les remplacements temporaires au sein d'une même juridiction, n'aurait-elle pas plutôt dû conduire à la baisse du nombre de magistrats placés qu'à son augmentation ?

En tout état de cause, les redéploiements et les suppressions ne sont pas antinomiques : les premiers ont pu avoir lieu, les secondes étant répercutées sur d'autres emplois, pour aboutir, in fine , à une réduction de l'effectif global de magistrats. La baisse significative du nombre de postes de cours d'appel, alors qu'aucune réforme de l'organisation judiciaire des cours d'appel n'a eu lieu, ne peut-elle trouver ici son explication ?

En conclusion, il est acquis que la réforme de la carte judiciaire a permis des redéploiements de magistrats vers certaines juridictions qui le nécessitaient. Toutefois, les suppressions enregistrées dans les tribunaux touchés par cette réforme ont été concomitantes d'une diminution - dans une proportion moindre - du nombre de magistrats présents en juridiction. Si elles n'en ont pas forcément été la cause, elles ont pu en être le moyen.

• Des suppressions nettes d'emplois de fonctionnaires, en dépit des efforts fournis pour augmenter l'effectif de certains personnels de greffe

Comme pour les magistrats, il est frappant de constater que le nombre de suppression de postes de fonctionnaires dans les juridictions touchées par la réforme de la carte judiciaire (- 428 emplois) est équivalent à celui des emplois supprimés, pour cette catégorie de personnel, entre 2009 et 2012 (- 447 emplois).

La différence est cependant moins importante si l'on prend en compte les effectifs réels des juridictions. En effet, on dénombre alors 173 emplois de moins entre ces deux dates. Ceci corrobore notamment l'idée que certains postes de greffe étaient vacants ou inoccupés de manière pérenne : leur suppression a entériné cette situation.

Évolution, avant et après la réforme,
des effectifs théoriques et réels de fonctionnaires en juridiction

				2009		2012	Évolution 2009/2012
							Solde	%
Postes de fonctionnaires localisés	Cat. A			1987		1778	-209	-10,52%
	Cat. B			8778		9375	+ 597	+ 6,80%
	Cat. C			11135		10300	-835	-7,50%
	Total			21900		21453	-447	-2,04%
Effectif réel au 1 ^er janvier de l'année	Cat. A			1747		1692	-55	-3,15%
	Cat. B			8596		9265	+ 669	+ 7,78%
	Cat. C			10871		10084	-787	-7,24%
	Total			21214		21041	-173	-0,82%
Taux de vacance eff. localisés / eff. réels		3,13%	1,92%

Source : ministère de la justice, DSJ, Lolfi avril 2012.

NB : le décompte inclut les personnels de greffe encore en formation à l'École nationale des greffes, ainsi que ceux travaillant au ministère

Les chiffres présentés dans le tableau ci-dessus confirment le constat fréquemment exprimé par les responsables et les personnels judiciaires entendus par vos rapporteurs : celui d'une pénurie de personnel des greffes, à laquelle la réforme de la carte judiciaire n'a pas porté remède et qu'elle a même aggravé . Le taux de vacance entre les effectifs théoriques et réels, qui s'élève encore à presque 2 %, rend d'ailleurs la situation plus difficile pour les juridictions.

Si une partie des postes dégagées par la réforme de la carte judiciaire a été redéployée vers d'autres juridictions, la plus grande part a été supprimée .

Toutefois, il convient de souligner la politique conduite par la chancellerie pour augmenter significativement le nombre de greffiers de catégorie B, avec près de 600 emplois créés.

Le ministère de la justice a en effet tenté de tirer partie des suppressions ou des redéploiements pour convertir des emplois de catégorie A (greffiers en chef ou directeurs de greffe) ou de catégorie C (personnels techniques, secrétaires administratifs ou adjoints administratifs) en emplois de catégorie B (greffiers et certains personnels administratifs), ce qui lui a permis d'augmenter sensiblement l'effectif de cette catégorie de personnel. Le ratio greffiers / magistrats s'en est trouvé amélioré.

Si l'on ne peut que se féliciter de l'amélioration de ce ratio, intervenue pour la première fois en 2011 et qui était attendue depuis 2008, vos rapporteurs constatent qu'elle s'accompagne indissolublement - puisqu'elle procède d'une conversion d'emplois de catégorie C en emplois de catégorie B - d'une détérioration du ratio fonctionnaires / magistrats. Or, comme notre collègue, Mme Catherine Tasca l'observait dans son rapport pour avis sur le budget de la justice judiciaire et de l'accès au droit, « cette évolution n'est pas sans poser de questions. En effet, elle neutralise partiellement l'effet positif de l'amélioration du ratio greffiers/magistrats, puisque faute de personnel pour effectuer les tâches dévolues aux fonctionnaires de catégorie C, celles-ci échoient aux greffiers, voire aux magistrats. Le problème de fonctionnement des juridictions n'est pas réglé, il est seulement déplacé » ^{91 ( * )} .

Évolution des ratios fonctionnaires ou greffiers / magistrats

	2006	2007	2008	2009	2010	2011
Ratio nb de greffiers / nb de magistrats	0,88	0,87	0,86	0,86	0,86	0,92
Ratio nb de fonctionnaires/ nb de magistrats	2,54	2,53	2,50	2,46	2.45	2.41

Source : ministère de la justice

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* ⁸⁹ Avis n° 116 (2011-2012) de MM. Yves Détraigne et Simon Sutour, fait au nom de la commission des lois, sur les crédits du projet de loi de finances pour 2011 relatifs à la et à l'accès au droit, p.39 - http://www.senat.fr/rap/a10-116-4/a10-116-4.html .

* ⁹⁰ L'année 2009 a été l'occasion d'un redimensionnement de la localisation des postes de magistrats, afin de faire mieux correspondre l'effectif théorique et l'effectif réel. Ce redimensionnement a porté sur 104 postes (effectif théorique en 2008 : 7844, en 2009 : 7740).

* ⁹¹ Avis n° 112 (2011-2012) de Mme Catherine Tasca, fait au nom de la commission des lois, sur les crédits du projet de loi de finances pour 2012 relatifs à la justice judiciaire et à l'accès au droit, p.33 - http://www.senat.fr/rap/a11-112-13/a11-112-13.html