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La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée

11 juillet 2012 : La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée ( rapport d'information )

B. DES SUPPRESSIONS NETTES DE POSTES MOTIVÉES PAR UN OBJECTIF COMPTABLE MAIS MALVENUES DANS UN CONTEXTE D'AUGMENTATION GÉNÉRALE DU CONTENTIEUX

La réforme de la carte judiciaire a été présentée comme ne poursuivant qu'un objectif : l'amélioration du fonctionnement des juridictions, par une meilleure allocation des moyens.

Interrogée en octobre 2007 sur la pénurie de postes de magistrats et de fonctionnaires, Mme Rachida Dati, expliquait ainsi devant votre commission qu'elle serait compensée par la réforme de la carte judiciaire qui devait permettre des économies d'échelle grâce au regroupement des moyens et les gains de productivité que pouvait laisser espérer le développement des technologies nouvelles82(*).

Un an plus tard, présentant le projet de loi de finances pour 2009 devant la commission élargie compétente à l'Assemblée nationale, elle indiquait qu' « une mission d'évaluation de la réforme de la carte judiciaire a bien été créée au sein du ministère : cette réforme fera économiser 300 emplois »83(*).

Interrogé quatre ans plus tard par la mission commune d'information du Sénat sur les conséquences de la révision générale des politiques publiques pour les collectivités territoriales et les services publics locaux, M. Emmanuel Rébeillé-Borgela, secrétaire général du ministère de la justice et des libertés, soutenait une position intermédiaire et affirmait qu'« à la justice, la RGPP n'avait pas pour objectif premier de réduire les effectifs, mais plutôt de rationaliser leur répartition »84(*).

Vos co-rapporteurs constatent cependant que, loin de se résumer à des redéploiements, la réforme de la carte judiciaire a reposé sur des suppressions nettes de postes de magistrats ou de fonctionnaires.

Dans un contexte budgétaire contraint, un objectif comptable semble s'être imposé, au détriment, souvent, du bon fonctionnement des juridictions et de l'intérêt du justiciable.

Ces suppressions sont intervenues alors même que de nombreuses réformes augmentaient significativement les besoins en effectif des juridictions, sans que les gains de productivité dégagés par le recours aux nouvelles technologies ou la mutualisation des moyens ne parviennent à les combler.

1. Un nombre significatif de suppressions de postes dans les juridictions touchées par la réforme...

La grande majorité des responsables et personnels judiciaires entendus par vos co-rapporteurs ou rencontrés en juridiction ont partagé le même constat : la réforme de la carte judiciaire a aggravé la pénurie de personnels judiciaires dont étaient déjà victimes les juridictions.

Les représentants de la Conférence des présidents de tribunal de grande instance, MM. Paul-André Breton et Henri de la Rosière de Champfeu, ont ainsi constaté la fonte des effectifs de fonctionnaires dans les juridictions, et se sont inquiétés de la dégradation du ratio magistrats / fonctionnaires, dont dépend le bon fonctionnement des tribunaux.

À de nombreuses reprises ont été évoquées les situations de juridictions absorbantes qui n'avaient pas retrouvé les effectifs d'origine des juridictions supprimées : le tribunal d'instance du Puy qui n'a reçu que 4 des 8 fonctionnaires relevant des tribunaux d'Yssingeaux et de Brioude, le tribunal d'instance de Châlons-en-Champagne qui ne s'est vu attribuer que 6 des 10 fonctionnaires relevant des tribunaux d'Épernay et de Vitry-le-François, celui de Tulle qui n'a recueilli que 2 des 5 fonctionnaires du tribunal d'Ussel, le tribunal de grande instance d'Agen, qui n'a reçu que la moitié des fonctionnaires du tribunal de Marmande (7/14)...

Les chiffres agrégés transmis par la chancellerie à vos co-rapporteurs confirment le constat ainsi dressé : la réforme de la carte judiciaire a abouti, pour les tribunaux qu'elle a touchés, à une réduction des effectifs en juridictions, à hauteur de, entre 2008 et 2012, 80 postes de magistrats et 428 postes de fonctionnaires en métropole85(*).

Ce solde équivaut à 1 % de l'effectif total des magistrats et à 2 % de celui des fonctionnaires. En revanche, dans les tribunaux touchés par la réforme, il correspond à une diminution du nombre de magistrats de 6,9 %, et de 9,1 % pour les fonctionnaires.

Les trois tableaux suivants déclinent les compensations et suppressions enregistrées pour les tribunaux de grande instance, les tribunaux d'instance, greffes détachés et bureaux fonciers, et les conseils de prud'hommes86(*).

· Les tribunaux de grande instance

Ainsi, en moyenne, le nombre de postes de magistrats localisés dans les TGI absorbants est inférieur de 6,5 % à celui qui aurait dû résulter de l'addition des effectifs des tribunaux d'origine. La différence atteint même 15 % pour le tribunal de Brive-la-Gaillarde qui a absorbé celui de Tulle - alors que ces deux juridictions traitaient des volumes d'affaires comparables, plus de 14 % pour celui de Saint-Étienne et plus de 13 % pour celui de Clermont-Ferrand. À l'opposé les TGI de Coutances, Rodez ou Niort, ont récupéré l'ensemble des postes d'origine.

Les effectifs de fonctionnaires de TGI ont connu une évolution comparable, avec une réduction moyenne de 5,5 %, parfois supérieure à 10 % à Agen, La Rochelle, Saint-Brieuc et Saint-Malo.

En valeur absolue, le solde est important : 38 postes de magistrats et 80 postes de fonctionnaires supprimés.

Les 38 postes de magistrats supprimés correspondent, à quelques unités près, à la suppression des 42 postes de chefs de juridiction (président et procureur de la République) des 21 TGI supprimés. Toutefois, il serait erroné de considérer que cette suppression est sans effet sur la charge de la juridiction absorbante. En effet, les chefs des juridictions partageaient leur service entre des tâches de gestion du tribunal supprimé, qui n'ont plus lieu d'être, et des tâches juridictionnelles, qui incombent à la juridiction absorbante. La suppression de ces emplois, sans qu'ils soient au moins partiellement convertis en emploi de magistrat ordinaire prive le tribunal de rattachement de moyens disponibles dans la juridiction d'origine, pour faire face au contentieux qui lui est transféré.

Effectif comparé des TGI supprimés et de ceux de rattachement avant et après la réforme

 

 

 

Nombre de magistrats

 

Nombre de fonctionnaires

 

Ressort de cour d'appel

Tribunal de

grande instance

Rattachement

2008

2012

Solde net

%

2008

2012

Solde net

%

Agen

Agen

-

18

23

-2

-8 %

45

52

-7

-11,9%

Marmande

à Agen

7

0

14

0

Amiens

Amiens

-

34

44

-3

-6,4%

77

106

-8

-7 %

Abbeville

à Amiens

7

0

21

0

Péronne

à Amiens

6

0

16

0

Angers

Angers

-

29

34

-2

-5,6%

72

93

+1

1,1%

Saumur

à Angers

7

0

20

0

Besançon

Lons-le-Saulnier

-

9

16

0

0 %

22

38

-3

-7,3%

Dole

à Lons-le-Saulnier

7

0

19

0

Vesoul

-

9

15

+1

7,1%

23

38

-2

-5 %

Lure

À Vesoul

5

0

17

0

Caen

Coutances

-

11

16

0

0 %

29

42

0

0 %

Avranches

à Coutances

5

0

13

0

Douai

Dunkerque

-

19

24

-1

-4 %

46

58

-5

-7,9%

Hazebrouck

à Dunkerque

6

0

17

0

Limoges

Brive-la-Gaillarde

-

10

17

-3

-15 %

22

40

-3

-7 %

Tulle

à Brive

10

0

21

0

Lyon

Bourg-en-Bresse

-

26

30

-1

-3,2%

62

72

-4

-5,3%

Belley

à Bourg-en-Bresse

5

0

14

0

Saint-Étienne

-

34

36

-6

-14,3%

83

99

-7

-6,6%

Montbrison

à Saint-Étienne

8

0

23

0

Montpellier

Rodez

-

8

12

0

0 %

23

32

+1

3,2%

Millau

à Rodez

4

0

8

0

Nancy

Épinal

-

18

22

-2

-8,3%

42

55

-3

-5,2%

Saint-Dié

à Épinal

6

0

16

0

Poitiers

Niort

-

10

15

0

0 %

31

45

-4

-8,2%

Bressuire

à Niort

5

0

18

0

La Rochelle

-

16

24

-1

-4 %

43

61

-7

-10,3%

Rochefort

à La Rochelle

9

0

25

0

Rennes

Brest

-

22

27

-2

-6,9%

53

65

-4

-5,8%

Morlaix

à Brest

7

0

16

0

Saint-Malo

-

11

15

-1

-6,3%

26

37

-7

-15,9%

Dinan

à Saint-Malo

5

0

18

0

Saint-Brieuc

-

18

26

-2

-7,1%

48

71

-8

-10,1%

Guingamp

à Saint-Brieuc

10

0

31

0

Riom

Clermont-Ferrand

-

36

39

-6

-13,3%

86

97

-9

-8,5%

Riom

à Clermont-Ferrand

9

0

20

0

Rouen

Évreux

-

32

36

-3

-7,7%

71

87

-3

-3,3%

Bernay

à Évreux

7

0

19

0

Toulouse

Toulouse

-

74

76

-4

-5 %

158

176

+2

1,1%

Saint-Gaudens

à Toulouse

6

0

16

0

 

 

Total

585

547

-38

6,5 %

1444

1364

-80

-5,54%

Source : ministère de la justice, commission des lois du Sénat

NB : le présent décompte n'inclut pas les postes correspondant à ceux des juges d'instance du TGI

· Les tribunaux d'instance, greffes détachés et bureaux fonciers

La diminution est plus importante encore dans les juridictions d'instance, les plus massivement touchées par la réforme. Plusieurs facteurs l'expliquent.

Pour les magistrats, certaines localisations correspondaient, dans les faits, à un service partiel, le titulaire du poste effectuant au siège du TGI le reste de son service. Des postes ont ainsi pu être supprimés, à la faveur des regroupements de services partiels. Toutefois, cette solution revenait parfois à transférer sur une autre juridiction l'impact de la suppression, puisque, comme l'a souligné Mme Virginie Valton, vice-présidente de l'Union syndicale des magistrats, les magistrats en service partiel à l'instance accomplissaient le reste de leur service au siège du TGI : la suppression d'un poste ainsi partagé entre deux tribunaux, a constitué une perte sèche pour la seconde juridiction.

Pour les fonctionnaires, les suppressions ne se sont pas limitées aux seuls tribunaux d'instance. Elles ont aussi concerné la totalité - sauf un87(*) - des greffes détachés et, pour les ressorts des cours d'appel de Colmar et de Metz, 35 bureaux fonciers88(*). Toutefois, les effectifs de ces structures, comme les affaires qu'elles traitaient ont en principe été rattachés au tribunal d'instance de l'arrondissement concerné.

Les tribunaux d'instance touchés par la carte judiciaire ont vu leur effectif diminuer, en moyenne, de 7,3 % pour les postes de magistrats, et de presque 9,1 % pour les postes de fonctionnaires. Dans certains ressorts de cours d'appel, comme à Angers, Douai, Nancy ou Rouen, les tribunaux d'instance conservent, dans leur ensemble, l'effectif de magistrats d'origine. Mais dans d'autres, la contraction dépasse 20 % pour les magistrats, comme à Bourges, Limoges ou Montpellier, ou 15 % pour les fonctionnaires, comme à Amiens, Bastia, Dijon, Lyon ou Reims.

Au terme de la réforme de la carte judiciaire, on compte ainsi 42 magistrats et 253 fonctionnaires de moins dans les tribunaux d'instance concernés.

Effectif comparé des tribunaux d'instance, greffes détachés et bureaux fonciers supprimés
et de ceux de rattachement avant et après la réforme

 

Nombre de magistrats

 

Nombre de fonctionnaires (1)

 

Ressort
de Cour d'appel

2008

2012

Solde net

%

2008

2012

Solde net

%

Agen

11

9

-2

-18,2%

40

40

0

0 %

Aix-en-Provence

28

29

+1

3,6%

149

143

-6

-4 %

Amiens

18

18

0

0 %

93

83

-10

-10,8%

Angers

18

18

0

0 %

84

76

-8

-9,5%

Bastia

7

6

-1

-14,3%

23

18

-5

-21,7%

Besançon

10

9

-1

-10 %

45

41

-4

-8,9%

Bordeaux

30

26

-4

-13,3%

131

115

-16

-2,2 %

Bourges

13

10

-3

-23,1%

58

50

-8

-13,8%

Caen

20

19

-1

-5 %

94

85

-9

-9,6%

Chambéry

10

10

0

0 %

49

50

+1

2,0%

Colmar (2)

40

39

-1

-2,9%

236

213

-23

-9,7%

Dijon

12

11

-1

-8,3%

55

46

-9

-16,4%

Douai

23

23

0

0 %

116

106

-10

-8,6%

Fort-de-France

4

4

0

0 %

21

17

-4

- 19 %

Grenoble

17

14

-3

-17,6%

76

69

-7

-9,2%

Limoges

12

9

-3

-25,0%

46

40

-8

-13,0%

Lyon

7

6

-1

-14,3%

43

35

-13

-18,6%

Metz (2)

31

29

-2

-6,5%

155

140

-13

-9,7%

Montpellier

25

20

-5

-20 %

92

88

-4

-4,3%

Nancy

15

15

0

0 %

73

64

-9

-12,3%

Nîmes

19

18

-1

-5,3%

75

73

-2

-2,7%

Orléans

19

17

-2

-10,5%

97

90

-7

-7,2%

Paris

26

25

-1

-3,8%

138

121

-17

-12,3%

Pau

14

12

-2

-14,3%

68

61

-7

-10,3%

Poitiers

16

15

-1

-6,3%

70

63

-7

-10 %

Reims

13

11

-2

-15,4%

63

53

-10

-15,9%

Rennes

40

37

-3

-7,5%

184

169

-15

-8,2%

Riom

19

17

-2

-10,5%

84

72

-12

-14,3%

Rouen

22

22

0

0 %

117

110

-7

-6 %

Toulouse

19

19

0

0 %

95

94

-1

-1,1%

Versailles

16

15

-1

-6,3%

92

84

-8

-8,7%

Total des tribunaux d'instance
et greffes détachés concernés(3)

574

532

-42

-7,3 %

2762

2509

-253

-9,1%

Dont
GD : 129
BF : 12

Dont
- 124 pour les seuls TI

Source : ministère de la justice, commission des lois du Sénat

(1) : Le décompte inclut aussi les fonctionnaires des greffes détachés supprimés

(2) : Pour Colmar et Metz, le décompte inclut les fonctionnaires des bureaux fonciers supprimés

(3) : Il n'est pas tenu compte des modifications relatives à la création de la Cour d'appel de Cayenne

· Les conseils de prud'hommes

Comme on l'a vu précédemment, le choix a été fait, pour les conseils de prud'hommes concernés par la réforme de maintenir le même nombre de conseillers.

En revanche, un emploi de greffe sur cinq a été supprimé, ce qui équivaut, en valeur absolue, à 95 postes de moins pour un effectif initial de 469 emplois. Pour les conseils de prud'hommes supprimés dans le ressort des cours d'appel de Bordeaux, Pau et Toulouse, la réduction est supérieure au tiers de l'effectif d'origine.

Effectif comparé des conseils de prud'hommes supprimés
et de ceux de rattachement avant et après la réforme

 

Nombre de fonctionnaires

 

Ressort
de Cour d'appel

2008

2012

Solde net

%

Agen

2

2

0

0 %

Aix-en-Provence

34

29

-5

-14,7%

Amiens

16

11

-5

-31,3%

Angers

10

7

-3

-30 %

Besançon

4

3

-1

-25 %

Bordeaux

7

4

-3

-42,9%

Bourges

13

10

-3

-23,1%

Caen

17

15

-2

-11,8%

Chambéry

5

5

0

0 %

Colmar

25

19

-6

-24 %

Dijon

24

19

-5

-20,8%

Douai

33

24

-9

-27,3%

Grenoble

32

27

-5

-15,6%

Lyon

50

41

-9

-18 %

Metz

23

18

-5

-21,7%

Montpellier

23

22

-1

-4,3%

Nancy

29

21

-8

-27,6%

Nîmes

7

5

-2

-28,6%

Orléans

6

5

-1

-16,7%

Paris

14

12

-2

-14,3%

Pau

10

6

-4

-40 %

Poitiers

6

6

0

0 %

Reims

11

10

-1

-9,1%

Rennes

18

12

-6

-33,3%

Riom

13

11

-2

-15,4%

Rouen

26

21

-5

-19,2%

Toulouse

6

4

-2

-33,3%

Versailles

5

5

0

0 %

 Total des CPH concernés

469

374

-95

-20,3%

Source : ministère de la justice, commission des lois du Sénat

· L'impact des suppressions aggravé par le décalage entre l'effectif théorique et l'effectif réel

Les chiffres présentés précédemment portent sur l'effectif théorique de la juridiction, c'est-à-dire celui prévu par la circulaire de localisation des emplois publiées annuellement par le ministère de la justice.

Or cet effectif théorique diffère sensiblement de l'effectif réel en juridiction en raison des vacances de postes et de services exercés en temps partiel.

Ce décalage aggrave l'impact, sur la juridiction, de la réduction de son effectif théorique et peut alors la placer dans une situation très difficile.

M. Frédéric Baab, président du tribunal de grande instance de Dunkerque a ainsi détaillé la situation tendue dans laquelle se trouvait le greffe de cette juridiction : « sur les 13 agents que comptait le tribunal d'Hazebrouck avant sa fermeture, 6 seulement ont rejoint le TGI de Dunkerque en 2011. La situation s'est améliorée progressivement au cours de l'année 2011, mais notre effectif est encore nettement insuffisant. Nous disposons aujourd'hui d'un effectif théorique de 58 fonctionnaires (dont trois greffiers en chef). En décomptant les postes non pourvus et les temps partiels, cet effectif n'est plus que de 50,9 ETPE (LOLFI). Et si l'on prend également en compte les mi-temps thérapeutiques, les congés de longue maladie et les décharges syndicales, il n'est en réalité que de 44,5 ETPE. Ce chiffre est à rapprocher de l'effectif théorique de fonctionnaires prévus pour Dunkerque en 2010 qui était de 46 emplois. Le greffe dispose donc aujourd'hui d'un effectif réel qui est même inférieur à celui que la Direction des services judiciaires lui avait attribué avant la réforme de la carte judiciaire », alors qu'il a absorbé le tribunal de grande instance d'Hazebrouck.


* 82 Audition du 13 novembre 2007 devant la commission des lois du Sénat.

* 83 Audition du 28 octobre 2008 devant la commission élargie de l'Assemblée nationale pour l'examen budget de la justice.

* 84 Rapport d'information n° 666 (2010-2011) de M. Dominique de Legge, fait au nom de la mission commune d'information RGPP, t. 1, p. 133 - http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-666-1-notice.html).

* 85 La réforme a en effet très peu affecté les territoires ultramarins (suppression du TI de Grand-Bourg, dans le ressort de la cour d'appel de Basse-Terre, en Gaudeloupe).

* 86 La situation des tribunaux de commerce a été présentée plus haut (****************). En effet, contrairement aux autres juridictions, leur greffe est assuré par des officiers publics ministériels et non par des fonctionnaires.

* 87 Le greffe détaché de Saint-Laurent-du-Maroni en Guyane.

* 88 Institution du droit local d'Alsace-Moselle, le bureau foncier est un service du tribunal d'instance, chargé de la tenue du livre foncier par des greffiers et agents fonctionnaires de l'État, sous le contrôle du juge du livre foncier.