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Pour une meilleure maîtrise des frais de justice

10 octobre 2012 : Pour une meilleure maîtrise des frais de justice ( rapport d'information )

TRAVAUX DE LA COMMISSION - AUDITION POUR SUITE À DONNER

Réunie le mercredi 10 octobre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, puis de M. Jean-Pierre Caffet, la commission a procédé à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur les frais de justice et a entendu MM. Jean Pierre Bayle, président de la 4ème chambre de la Cour des comptes, Jean Pierre Lafaure, rapporteur de la Cour des comptes, Patrice Vermeulen, contre-rapporteur de la Cour des comptes, Julien Dubertret, directeur du budget, Mme Véronique Malbec, directeur des services judiciaires du ministère de la justice, M. Jérôme Bonet, conseiller judiciaire du directeur général de la police nationale (DGPN), le Général Michel Pattin, sous-directeur de la police judiciaire à la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), et M. François Tanguy, sous-directeur des dépenses de l'Etat et des opérateurs à la direction générale des finances publiques (DGFiP).

M. Philippe Marini, président. - Mesdames et Messieurs, mes chers collègues, cette séance est consacrée à une audition croisée de la Cour des comptes intervenue à notre demande sur les frais de justice, et des administrations concernées. Les frais de justice sont un sujet de longue date traité par la commission des finances du Sénat, puisqu'une précédente mission avait été confiée à la Cour des comptes en 2005. Les rapporteurs spéciaux successifs, Roland du Luart et à présent Edmond Hervé, ont témoigné d'un intérêt soutenu pour cette question, dont dépend l'efficacité des procédures judiciaires. Sans expertise ni moyens techniques, il n'est en effet ni enquête, ni instruction, ni suivi efficace de toute affaire. Le sujet est de toute évidence majeur pour le service public de la justice qui a besoin d'une intendance moderne.

La précédente étude de la Cour des comptes en 2005, conjuguée aux effets de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), avait contribué à initier une meilleure maîtrise des frais de justice, alors qu'on observait déjà un très fort accroissement de la dépense. La commission des finances ne peut que souhaiter que cet effet vertueux opère à nouveau.

Nous entendrons en premier lieu la Cour des comptes, représentée par le président de la quatrième chambre, Monsieur Jean-Pierre Bayle. Monsieur le président, vous avez également, par le passé, brièvement siégé au sein de cette Assemblée.

M. Jean-Pierre Bayle, président de la 4ème chambre de la Cour des comptes. - J'y ai siégé neuf ans.

M. Philippe Marini, président. - Si vous avez été un sage de la République, vous êtes ici en tant que président de la quatrième chambre, accompagné de Patrice Vermeulen et de Jean-Pierre Lafaure, respectivement contre-rapporteur et rapporteur.

Au titre du ministère de la justice, Véronique Malbec, directrice des services judiciaires, est ici présente. Pour le ministère de l'intérieur, Jérôme Bonet, conseiller judiciaire du directeur général de la police nationale (DGPN), et le Général Michel Pattin, sous-directeur de la police judiciaire à la direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), sont parmi nous. Le directeur du budget, Julien Dubertret, est naturellement présent. Nous accueillons également le représentant de la direction générale des finances publiques (DGFiP), François Tanguy, sous-directeur des dépenses de l'Etat et des opérateurs.

Cette audition a été ouverte à la commission des lois et est retransmise sur le site Internet du Sénat.

Je cède la parole à Edmond Hervé, rapporteur spécial de la mission « Justice », qui nous rappellera les principaux enjeux. Monsieur Bayle nous présentera ensuite brièvement les travaux de la Cour des comptes. D'ores et déjà, je tenais à vous exprimer mes remerciements pour la qualité de ce travail. A la suite de cet exposé, Edmond Hervé nous apportera son éclairage et posera des questions. Les différentes parties prenantes s'exprimeront, puis la discussion s'engagera entre l'ensemble des intervenants. En fin d'audition, nous devrons nous prononcer sur la publication de l'enquête de la Cour des comptes au sein du rapport d'information. Mettre à la disposition du public les rapports de la Cour des comptes est, à mon sens, un facteur supplémentaire de transparence, mais il appartiendra à la commission de se prononcer.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Il est évident que nous abordons un sujet qui contribue à la qualité du service de la justice. En vertu de ce principe de qualité, nous devons rappeler la liberté de prescription du magistrat. Néanmoins, nous constatons, au cours de cette dernière décennie, mise à part une pause en 2006, une croissance importante des frais de justice. Se pose également une question supplémentaire, qui intéresse plus particulièrement la commission des finances, celle de la sincérité budgétaire. Lorsque l'écart est croissant entre la prévision et la réalité, nous devons nous interroger. Monsieur le président, je vous remercie d'avoir sollicité de nouveau la Cour des comptes. Sans anticiper sur nos échanges et sans vouloir vous influencer, le rapport est, à mes yeux, d'une excellente qualité. Je souhaiterais, à titre personnel, exprimer mes remerciements et mon admiration à la Cour des comptes.

M. Jean-Pierre Bayle. - Je suis accompagné de Patrice Vermeulen, président de la troisième section de la chambre, et de Jean-Pierre Lafaure, qui était contre-rapporteur et qui est devenu rapporteur suite au départ de Madame Mielnik-Meddah, qui était rapporteur extérieur. Je vous remercie de vos propos concernant la qualité de ce travail.

Vous avez rappelé les travaux antérieurs de votre assemblée et de la Cour des comptes. Nous étions, dans un rapport public récent, revenus sur les frais de justice. Cette question est en effet essentielle au bon fonctionnement des juridictions en raison de son impact budgétaire, de l'évolution des techniques d'investigation judiciaire et des dispositions de procédure pénale. La Cour des comptes formule, dans son rapport, un certain nombre de propositions de modernisation et d'amélioration de gestion.

Vous aviez sollicité cette enquête à la fin de l'année 2011. Des travaux importants ont été menés auprès de l'administration centrale, du ministère de la justice, du ministère du budget, de la police nationale, de la gendarmerie nationale, ainsi que de divers organismes.

Les frais de justice sont un poste de dépenses dont les conditions de prescription et de mise en oeuvre, ainsi que le coût final, dépendent de la liberté du juge, garantie par la Constitution, et des interventions du législateur, qui ont des effets directs sur le montant de la dépense. Au cours de la période allant de 2006 à 2011, ces interventions ont été nombreuses. Enfin, l'évolution des techniques d'investigation et la généralisation des modes d'enquête reconnus comme les plus performants par les services de police et de gendarmerie dans le cadre d'une culture de la preuve doivent être mentionnées. Les techniques scientifiques prennent aujourd'hui de plus en plus d'importance. Ceci nécessite une maîtrise de leur coût, tant au regard de l'effet volume des prescriptions que du coût unitaire de chaque prestation. Tel est en particulier le cas des analyses, notamment génétiques.

Afin de satisfaire l'objectif de maîtrise de la dépense, sur la base de dotations initiales que je qualifierai de « réalistes », la contrainte budgétaire ne peut être la seule réponse. Le ministère de la justice doit poursuivre, dans le respect de la liberté du juge, la modernisation de ses pratiques et mener à leur terme des réformes profondes de rationalisation de la dépense.

La mise en oeuvre de ces réformes suppose que les crédits budgétaires des frais de justice soient remis à niveau, même s'il persiste des difficultés d'évaluation de la charge budgétaire. En effet, l'insécurité budgétaire liée à l'évolution non maîtrisée du coût des frais de justice peut avoir à terme une incidence sur le bon fonctionnement de l'appareil judiciaire. Les frais de justice s'élevaient à 379 millions d'euros en 2006. Ils sont de 537 millions d'euros en 2011, soit une progression supérieure à 40 %. Ils représentaient 23 % des dépenses de fonctionnement du ministère de la justice en 2006. Ils en représentent aujourd'hui 28 %. La prise en compte, dès la loi de finances initiale pour 2013, des charges à payer doit aboutir à un assainissement de la situation actuelle. Parallèlement, des mesures de rationalisation doivent permettre une réelle maîtrise de la dépense. Si l'on ne peut rejoindre la direction du budget selon laquelle ces budgets primitifs ont été établis sur des bases réalistes, les difficultés étant liées à des dépassements de crédits non prévisibles, le débat sur la sous-budgétisation par rapport à la surconsommation récurrente doit être posé. Nous ne saurions revenir de fait à un système qui s'apparenterait aux anciens crédits évaluatifs. Il convient donc de prendre les mesures qui permettront, dans la durée, d'assurer une bonne programmation de la dépense en même temps que sa maîtrise.

La deuxième condition à toute action visant à une maîtrise réelle et durable de la dépense est l'attention qui doit être portée aux effets des réformes législatives et organisationnelles. Au cours des années précédentes, la multiplication de ces réformes, en particulier dans le domaine pénal, a contribué à fortement accroître le montant des frais de justice. Les dépenses de la justice pénale, qui sont la composante majeure des frais de justice, s'élèvent à 263 millions d'euros en 2006. Elles sont de 401,2 millions d'euros en 2011. Sur ce point, je vous renvoie au tableau de la page 29 du rapport. Les études d'impact, désormais obligatoires pour tous les projets de loi, devraient être réalisées avec la plus grande attention. Le ministère de la justice ne devrait pas hésiter à procéder à des expérimentations. Une attention particulière devrait être portée aux amendements qui ne sont pas soumis à la procédure d'étude d'impact.

Parallèlement à la maîtrise des coûts des techniques modernes d'analyse déjà évoquée, une meilleure maîtrise des dépenses de traduction, comme ont pu le faire d'autres administrations, la diminution du nombre de mémoires de frais de justice, estimé aujourd'hui à trois millions, et la rationalisation du circuit de traitement des dossiers via des outils informatiques performants sont essentielles. La réduction de la volumétrie conditionne en effet la mise en place de circuits de paiement rénovés, en particulier le basculement sous Chorus. De cette dématérialisation, peuvent être escomptées une plus grande efficacité du travail proprement judiciaire, ainsi que des économies en personnel administratif.

Quelles sont les voies de cette rationalisation ?

La Cour des comptes fait part de quatorze recommandations. Je n'en mentionnerai que quelques-unes.

La modernisation des services informatiques devrait permettre la dématérialisation et l'automatisation de la gestion.

La conclusion de marchés multi-attributaires permettrait d'optimiser le coût et la qualité des prestations.

La tarification doit parallèlement être améliorée.

Les prescripteurs doivent également être sensibilisés au coût de la prescription, cette recommandation étant sans doute prioritaire.

La procédure de certification pour les prestations tarifées doit être étendue.

Le recouvrement des frais de justice doit enfin être amélioré, notamment en ce qui concerne la justice commerciale.

Eu égard à l'importance des enjeux en termes de fonctionnement du service public et de maîtrise de la charge budgétaire, les fonctionnaires du ministère de la justice et les magistrats doivent enrichir leur approche juridique des frais de justice d'une dimension économique. Les initiatives qui viseront à accroître la professionnalisation et la responsabilisation des prescripteurs et des gestionnaires par des actions de formation, la diffusion d'informations et de bonnes pratiques ou la mise en place de référents doivent être vivement encouragées.

En conclusion, la Cour des comptes a montré le caractère dynamique de l'évolution de la dépense, ainsi que les difficultés de sa maîtrise. Le ministère de la justice s'est engagé dans la voie des réformes, en lien avec les autres administrations, notamment financières. A la faveur de dotations budgétaires plus réalistes, les frais de justice ne devraient plus constituer l'élément de risque que la Cour des comptes a relevé dans son audit des finances publiques de juillet 2012. Il reste pour cela à accomplir des progrès importants de gestion, dont sont attendus des effets sur la dépense, mais aussi sur l'efficacité, et sur l'image-même du service public de la justice.

M. Philippe Marini, président. - Merci beaucoup, Monsieur le président. Je vous cède la parole, Monsieur le rapporteur spécial.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Je souhaiterais rappeler trois principes. Le premier est le droit à une bonne justice ; le deuxième le principe d'égalité devant la justice ; le troisième, celui de la liberté du juge prescripteur. Dès lors que ce principe fondamental doit être respecté, il est nécessairement difficile d'établir des prévisions. Il ne faut toutefois pas que ceci nous entraîne dans des sous-évaluations. Les parlementaires ne doivent trop s'offusquer de l'évolution des frais de justice, car ils en sont pour partie responsables. Les lois que nous votons sont en effet pour la plupart inflationnistes en matière de frais de justice.

Je souhaiterais poser quelques questions très précises à la Cour des comptes.

Page 45, il est indiqué la recommandation suivante : « clarifier rapidement le régime de la TVA et celui des cotisations sociales applicable aux expertises judiciaires ». Des détails pourraient-ils être apportés sur ces exonérations, leurs conséquences, leur légitimité et leur légalité ?

Concernant les interceptions ou écoutes téléphoniques, les interceptions de sécurité n'ont pas un coût plus élevé que les interceptions judiciaires, ce qui me paraît quelque peu étonnant. Vous avez justement souligné dans votre rapport qu'il n'y aurait pas de conclusion de marché. J'ai également été surpris de constater le nombre de sociétés qui participent à ces écoutes. Nous aurons l'occasion, dans une autre configuration, de revenir sur ce sujet, qui impacte très directement les questions de liberté et de confidentialité.

Je souhaiterais également adresser plusieurs questions à la directrice des services judiciaires.

Pensez-vous qu'il existe encore des réformes de procédure susceptibles de simplifier le circuit de la dépense ? Le processus de déconcentration a-t-il été épuisé ?

Je reste convaincu que des économies sont possibles dans l'organisation des gardiennages. Les voitures accidentées, ou qui ont été le lieu d'un meurtre, peuvent en effet rester pendant des années dans certaines fourrières municipales ou privées.

Comptez-vous revoir le régime de calcul de la rémunération des interprètes ? Si ce type de négociations est toujours difficile, j'ai été choqué par le principe de la première heure. Si un interprète intervient pendant vingt minutes, il est payé une heure entière, même s'il reprend son travail ultérieurement.

Enfin, l'administration centrale de la justice ne devrait-elle pas revoir son régime de primes ? Deux ministères me semblent en effet dans une inégalité non républicaine à ce sujet : le ministère de la justice et le ministère des affaires sociales.

M. Philippe Marini, président. - Merci beaucoup, Monsieur le rapporteur spécial. S'agissant de la TVA et du régime de cotisations, nous entendrons la Cour des comptes et le directeur du budget.

M. Jean-Pierre Bayle. - Je cède la parole à Monsieur Lafaure sur la TVA et à Monsieur Vermeulen sur les interceptions de sécurité, sujet sur lequel la Cour des comptes continuera à travailler, notamment dans la perspective de la mise en place de la plateforme nationale d'interceptions judiciaires.

M. Jean-Pierre Lafaure, rapporteur de la Cour des comptes. - Page 45, la Cour des comptes recommande de clarifier rapidement le régime de la TVA et celui des cotisations sociales applicable aux expertises judiciaires. Dans ce domaine, la Cour des comptes a en effet relevé le très long délai mis pour appliquer les dispositions de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 1999 et le décret de 2000 qui prévoyait l'assujettissement aux cotisations sociales des collaborateurs occasionnels du service public (COSP). Plus de dix ans après, ces dispositions n'ont toujours pas été mises en oeuvre, alors qu'est intervenue une interprétation nouvelle du juge communautaire sur l'application de la TVA. Au terme de ce très long délai, une clarification est indispensable. Elle doit s'accompagner d'un chiffrage du coût budgétaire pour le ministère de la justice, qui risque d'être très élevé.

M. Philippe Marini, président. - S'agissant de la TVA, l'État se paierait lui-même. La situation serait quelque peu différente pour les cotisations sociales.

M. Julien Dubertret, directeur du budget. - Il avait été décidé de soumettre ces prestations à cotisations sociales. Des dotations avaient été prévues au budget du ministère de la justice à cet effet. Nous n'avons toutefois jamais réussi à mettre en oeuvre le paiement de ces cotisations sociales, pour des raisons liées sans doute autant à la Sécurité sociale qu'à l'État. Cette dotation de vingt ou trente millions d'euros a ainsi servi de source de redéploiement au profit notamment des frais de justice. Les redéploiements n'ont rien de choquant au sein des budgets. Cette dotation, prévue chaque année, a toutefois été systématiquement redéployée.

Faut-il soumettre ces prestations à TVA et cotisations sociales, aux deux ou à l'un de ces deux prélèvements ? Certaines administrations estiment qu'il faudrait appliquer les deux prélèvements, d'autres considèrent qu'un choix doit être effectué. C'est plutôt cette dernière position qui est proposée par la Cour des comptes. Si un double prélèvement était réalisé, l'augmentation serait de 40 % sur certaines expertises médicales. S'agissant de la TVA, l'Etat se verserait de l'argent à lui-même. Ceci pourrait se régler assez simplement par une mesure de périmètre. Les recettes de TVA augmenteraient dans la même proportion que le budget du ministère de la justice. C'est un choix d'ordre technique. Quant à la question des cotisations sociales, il faut savoir si les deux prélèvements doivent être appliqués juridiquement. Si nous sommes dans une optique de choix, ma préférence irait sans doute à prendre en considération les difficultés techniques de mise en place des prélèvements de cotisations sociales, et à privilégier la solution de la TVA. Je n'ai toutefois pas échangé avec le directeur de la Sécurité sociale sur ce point. L'administration est assez coupable de ne pas avoir collectivement cherché à résoudre ce problème.

M. Philippe Marini, président. - S'agissant des 20 à 30 millions d'euros budgétés au ministère de la justice pour payer des cotisations sociales qui ne sont pas prises en charge, j'imagine que vous envisagez de les supprimer pour les affecter à un meilleur usage.

M. Julien Dubertret. - Ces crédits pourraient rester au ministère de la justice, pour un usage soigneusement déterminé.

Mme Véronique Malbec, directeur des services judiciaires du ministère de la justice. - Le ministère de la justice est le plus impacté par les frais de justice. La difficulté réelle s'est faite jour lors de l'adoption de la LOLF, avec le passage de crédits évaluatifs à des crédits limitatifs. Plusieurs rapports ont été réalisés par la Cour des comptes, l'Inspection générale des finances (IGF) ou encore l'Inspection générale des services judiciaires (IGSJ). Ces crédits limitatifs se heurtent au principe de libre prescription du magistrat, qui est un principe constitutionnel. Parallèlement, l'activité pénale ne diminue pas. Or, les frais de justice en matière pénale sont prégnants au sein de l'ensemble.

Nous nous efforçons de mieux connaître la dépense. Je crois que nous avons, sur ce point, progressé. Nous essayons également de permettre au magistrat de prendre la meilleure décision possible dans sa prescription, c'est-à-dire de lui donner la possibilité de faire des choix éclairés. La direction des services judiciaires a ainsi cherché à améliorer la prévision et la connaissance de la dépense et à donner les moyens aux magistrats d'améliorer leurs prescriptions. J'ai mis en place un bureau des frais de justice depuis 2010 qui travaille sur la facilitation du paiement dans les juridictions. Nous comptons en effet 2,5 millions de mémoires qui doivent être traités par les fonctionnaires. Nous cherchons d'ores et déjà à diminuer ce nombre. Nous sommes parallèlement tenus par les lois qui sont votées. Or certaines lois nous obligent à des prescriptions, ce qui explique la difficulté de maîtriser ces frais de justice.

Le ministère, tenu par de nombreuses contraintes, éprouve ainsi des difficultés à avoir la main sur l'intégralité des paramètres qui participent à la fois à la connaissance et à la maîtrise de ces frais. Si nous avons réalisé des progrès sur la connaissance, les difficultés sont plus importantes en matière de maîtrise des coûts. Le léger recul enregistré entre 2005 et 2006 est peut-être issu du passage de crédits évaluatifs à des crédits limitatifs. Depuis cette date, la croissance est importante et s'explique par des effets volumes et des effets prix. La prescription est partagée avec le ministère de l'intérieur. 60 % des prescriptions sont en effet réalisées par les officiers de police judiciaire (OPJ), une partie directement, une partie sous le contrôle du magistrat.

M. Philippe Marini, président. - Que pouvons-nous faire ?

Mme Véronique Malbec. - Nous pouvons chercher à améliorer la prévisibilité et notre connaissance, ce qui nécessite des outils performants. Nous avons créé des services centralisateurs. Un service unique centralise désormais l'ensemble des mémoires. Nous cherchons parallèlement à améliorer les outils afin d'éviter les ressaisies. Nous passons également davantage de marchés publics. Vous avez évoqué le problème des interprètes. La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) a noué un marché avec les interprètes traducteurs. Nous nous engagerons dans la même démarche que nous avons déjà initiée pour les analyses génétiques et les transports de corps. Nous devons également examiner ce que nous pouvons faire en matière de scellés. Nous avons par ailleurs engagé en 2011 un certain nombre de transactions avec plusieurs prestataires. Les montants dus ont ainsi légèrement diminué.

Nous ne pourrons en revanche jamais limiter la liberté de prescription du magistrat. Le besoin de justice est tel qu'il est impossible de refuser au justiciable une expertise en avançant des arguments de coût. La technologie scientifique a évolué et les expertises sont de plus en plus coûteuses. Dans une affaire telle que l'affaire Grégory, serait-il envisageable de refuser une analyse ADN pourtant coûteuse ?

Les magistrats doivent enfin être sensibilisés. Nous comptons d'ores et déjà des référents dans l'ensemble des cours d'appel. Nous les réunissons deux fois par an pour les sensibiliser à la maîtrise des coûts. Nous cherchons également à améliorer la fluidité de la dépense. Nous travaillons sur ce point avec Bercy.

M. Philippe Marini, président. - Avez-vous connaissance de la décomposition entre les frais prescrits par les magistrats du siège et ceux prescrits par les magistrats du parquet ?

Mme Véronique Malbec. - Nous ne pouvons effectuer une telle décomposition, mais nous pouvons déterminer le domaine de prescription. La majorité des prescripteurs sont les juges d'instruction. Les présidents des juridictions correctionnelles, les juges des enfants, les juges de l'application des peines peuvent également ordonner des expertises.

M. Philippe Marini, président. - Un lien devrait être effectué entre la dépense et le prescripteur. Une comparaison par la Cour des comptes pourrait du moins être établie.

Mme Véronique Malbec. - Je ne suis pas certaine qu'une comparaison des coûts par magistrat instructeur soit bien appréciée.

M. Philippe Marini, président. - Ce n'est peut-être pas l'objectif.

Mme Véronique Malbec. - Je souhaiterais préciser mon propos. Compte tenu de la différence des dossiers d'instruction affectés à chaque magistrat, il me paraît difficile de comparer les coûts individuellement. Il faut prendre en compte la nature des dossiers.

M. Philippe Marini, président. - Disposez-vous d'un tableau de bord entre le siège et le parquet ?

Mme Véronique Malbec. - Nous disposons des éléments par juridiction. Nous effectuons déjà des comparaisons pour sensibiliser les magistrats et leur demander d'expliquer les écarts éventuellement constatés, en pointant notamment le choix d'un prestataire qui serait plus coûteux. Nous ne disposons en revanche pas de la distinction entre le siège et le parquet.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Une approche par juridiction est possible. Il faudrait toutefois se garder de toute comparaison systématique. Il conviendrait en effet immédiatement d'écarter la juridiction de Paris, pour laquelle les frais d'interprétariat sont extrêmement importants.

M. Philippe Marini, président. - Des questions ont été posées sur les écoutes.

Mme Véronique Malbec. - Je souhaiterais au préalable revenir sur la TVA. Nous avons interrogé Bercy. Le sujet est plus complexe pour les cotisations sociales. Plus de 100 000 personnes peuvent être éligibles à ces cotisations sociales, avec des statuts différents. C'est la raison pour laquelle la mise en place d'un système global est extrêmement difficile. Si des cotisations sociales étaient prélevées, le coût des expertises augmenterait. Un effet levier risquerait d'être constaté.

M. Philippe Marini, président. - Les crédits, qui n'avaient pas été dépensés, auraient dû être rendus.

Mme Véronique Malbec. - Nous les avons utilisés pour prendre en charge des frais de justice.

M. Philippe Marini, président. - La direction du budget n'y a jamais, visiblement, trouvé malice.

M. Julien Dubertret. - La question s'est évidemment posée pour déterminer s'il fallait conserver cette dotation ou l'affecter directement aux frais de justice ou à un programme d'investissement. Dans ce domaine, le bon sens pourrait rejoindre l'analyse juridique. Est-il raisonnable de considérer que des millions d'actes réalisés par des centaines de milliers de personnes correspondent à un lien d'employeur à employé ? N'est-ce pas de la prestation de service ? Ne serait-il pas préférable de mettre en place un système d'honoraires, et non une nouvelle usine à gaz ?

M. Philippe Marini, président. - Qu'attendons-nous pour sortir de l'ambiguïté ?

M. Julien Dubertret. - Nous attendons une analyse juridique définitive. La loi devrait alors être modifiée.

M. Philippe Marini, président. - Qu'en est-il des interceptions téléphoniques ?

M. Jérôme Bonet, conseiller judiciaire du directeur général de la police nationale. - S'agissant de la différence de coût, les interceptions judiciaires font intervenir plusieurs acteurs : l'opérateur de téléphonie et un intermédiaire entre cet opérateur et l'OPJ dont la tarification est parfois excessive. Pour les interceptions de sécurité, la prestation de cet intermédiaire est directement assurée par l'Etat. Il me semble que c'est ce qui explique cette différence.

M. Philippe Marini, président. - Pourrons-nous obtenir quelques chiffres ?

M. Jérôme Bonet. - Nous vous les fournirons s'agissant des interceptions de sécurité. Les interceptions judiciaires sont quant à elles prises en charge par le ministère de la justice.

M. Philippe Marini, président. - La Cour des comptes a-t-elle examiné les coûts ?

M. Patrice Vermeulen, contre-rapporteur de la Cour des comptes. - Non, nous nous proposons de mener une enquête spécifique sur ce sujet. La tarification apparaît souvent opaque. Certaines prestations sont réglementées ; d'autres ne le sont pas et ces dernières sont en très forte augmentation. Les interceptions téléphoniques représentent 17 % des dépenses de frais de justice, ce qui constitue le deuxième poste. La dépense est en croissance de 8 % cette année. Les opérateurs sont nombreux, sans doute parce qu'il n'y a pas de marché public.

M. Philippe Marini, président. - Le code des marchés publics s'applique-t-il à ces prestations ?

M. Patrice Vermeulen. - La plupart des frais de justice ne peuvent pas être juridiquement considérés comme étant soumis au code des marchés publics. Pour autant, les procédures doivent être respectées lorsque plusieurs opérateurs se présentent.

M. Julien Dubertret. - Un programme a été initié en vue de la mise en place d'une plateforme nationale des interceptions judiciaires. Ce programme, opérationnel à partir de l'année 2014, représente une économie importante. L'objectif d'économie est de 20 millions d'euros en 2014 et de 25 millions d'euros en 2015.

M. Philippe Marini, président. - Quel est le niveau d'investissement ?

M. Julien Dubertret. - 43 millions d'euros.

Mme Véronique Malbec. - Nous avons renégocié les tarifs en 2002 avec les opérateurs et obtenu une baisse de coûts de 40 %. Nous avons par ailleurs tarifé un certain nombre de prestations, notamment la géolocalisation. Cette tarification nous permet d'éviter certaines dérives.

Général Michel Pattin, sous-directeur de la police judiciaire à la DGGN. - Je partage l'analyse de Monsieur Bonet concernant les interceptions téléphoniques. J'ajoute que les enquêteurs cherchent désormais à privilégier des durées d'écoute de plus en plus courtes, afin de limiter les coûts. Au-delà des mesures indiquées par la directrice des services judiciaires, nos pratiques sont également plus raisonnables, avec des échanges plus nombreux entre les magistrats et les enquêteurs afin de mieux maîtriser l'impact budgétaire des investigations à mener.

Concernant la plateforme nationale des interceptions judiciaires, la gendarmerie y a d'ores et déjà affecté deux sous-officiers. Quatre sous-officiers au total participeront à la gestion de cette plateforme l'an prochain.

M. Philippe Marini, président. - La police nationale a-t-elle des observations ?

M. Jérôme Bonet. - Sur ce point, non. Je souhaiterais en revanche revenir sur les principes de liberté de prescription et d'égalité devant la justice. Nous sommes parallèlement confrontés à un impératif de rationalisation des coûts par rapport aux objectifs poursuivis. Un certain nombre d'infractions ne sont pas élucidées, car ceci coûterait trop cher. C'est notamment le cas des vols de téléphone portable.

M. Philippe Marini, président. - Ce n'est que la déclinaison du principe de l'opportunité des poursuites. C'est la raison pour laquelle j'ai été tenté d'établir une distinction entre le parquet et le siège.

M. Jérôme Bonet. - En matière de prélèvements ADN, nous menons une politique dite de « Police technique et scientifique » (PTS) de masse. Nous procédons également à des choix. Lorsque nous effectuons des prélèvements biologiques sur un cambriolage, nous les limitons à trois.

Mme Véronique Malbec. - La plateforme nationale d'interceptions judiciaires supprimera les frais de location de matériel, ce qui contribuera à une économie de 27 millions d'euros par an.

M. Philippe Marini, président. - Il serait intéressant qu'une fiche soit remise sur les coûts de cette opération et les retours attendus.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Je n'ai pas obtenu de réponse sur le système de primes.

M. Philippe Marini, président. - Envisagez-vous un alignement par le haut ou par le bas ?

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - La différence de rémunération et de niveau de primes entre les ministères ne respecte pas le principe d'égalité républicaine. Ceci impacte la qualité des relations et du service public.

M. Julien Dubertret. - Un effort est mené sur le long terme pour chercher à faire converger les primes. La situation s'est d'ores et déjà améliorée ces dernières années. C'est particulièrement vrai pour les débuts de carrière, pour lesquels les écarts sont très faibles et les hiérarchies inversées par rapport à ce que nous avions pu connaître par le passé.

J'entends bien la question de l'attractivité, qui est à mon sens quelque peu différente. Il est essentiel de disposer de personnes formées à la gestion publique au sein des ministères. Le ministère de la justice recrute peu en dehors du statut de magistrat. Il n'y a pas eu de recrutement à la sortie de l'ENA depuis plusieurs années. Le poste proposé n'est jamais pourvu. La diversification des recrutements et une meilleure perméabilité entre le monde des magistrats et des administrateurs permettraient d'obtenir des résultats plus rapidement.

M. Philippe Marini, président. - Je cède la parole à Roland du Luart.

M. Roland du Luart. - J'ai été sept ans rapporteur spécial au nom de la commission des finances des crédits de la justice. Je souhaiterais faire trois observations. Nous nous rendons compte des limites de la LOLF dans le cadre de ce ministère, notamment par rapport aux frais de justice. Passer de crédits évaluatifs à des crédits limitatifs est problématique compte tenu de l'évolution des techniques.

J'avais demandé aux différents gardes des Sceaux de réaliser une simulation financière lors de toute nouvelle loi relative au périmètre de la justice. Cette proposition est restée lettre morte. Je regrette que les dépenses soient, à partir de mi-octobre, reportées sur l'exercice suivant. J'avais ainsi accusé le garde des Sceaux, en séance publique, d'insincérité budgétaire, notamment s'agissant des frais de justice. Les crédits seront-ils, à l'avenir, à la hauteur des besoins ?

Enfin, je suis personnellement choqué que le ministère de la justice soit en totale infraction par rapport au paiement des cotisations sociales. Ceci contrevient au principe d'exemplarité. Je crois que je partage, sur ce point, la position d'Edmond Hervé.

M. Philippe Marini, président. - Nous avons bien compris qu'un engagement avait été pris.

M. Julien Dubertret. - Une décision sera effectivement prise très prochainement.

S'agissant de la LOLF, j'estime qu'il est normal que le ministère de la justice fonctionne sous crédits limitatifs. Les pouvoirs publics constitutionnels fonctionnent d'ailleurs sous ce principe.

Le champ est d'une extrême complexité. Nous comptons en effet des millions de factures pour des dépenses représentant 400 à 500 millions d'euros. Les outils de gestion sont totalement inadaptés. Les restes à payer ne sont pas fiabilisés. 30 millions d'euros d'apurement ont été payés en 2010 par décret d'avance. 60 millions d'euros d'apurement de factures, parfois très anciennes, ont été payés en 2011 dans le cadre d'un protocole transactionnel avec certaines sociétés de télécommunication. Les restes à payer ne sont pourtant pas encore totalement fiabilisés. Un effort considérable doit être réalisé sur la clarification juridique des frais de justice, la simplification des circuits et la meilleure utilisation des outils existants. Si Chorus est fortement critiqué, le système fonctionne cependant. L'objectif doit être, à l'avenir, de développer une application dans l'environnement Chorus, pour suivre l'ensemble des engagements, de l'OPJ jusqu'au paiement final. Une culture de gestion doit également être développée.

Je souhaiterais relativiser quelque peu cette problématique de sous-budgétisation. C'est un phénomène qui apparaît en 2009, mais qui est d'autant plus important en 2010 et 2011 que nous faisons un effort particulier d'apurement du passé. Si le passé n'est pas brillant, il faut relativiser l'ampleur de l'écart sur les années 2009 à 2011. Quant aux années 2012 et 2013, un effort de rebasage très conséquent a été consenti. Un budget de 409 millions d'euros était prévu dans la loi de finances initiale pour 2009, un budget de 393 millions d'euros dans la loi de finances pour 2010, un budget de 460 millions d'euros dans la loi de finances pour 2011, et un budget de 470 millions d'euros dans la loi de finances pour 2012. Le projet de loi de finances pour 2013, qui sera bientôt soumis à votre approbation, prévoit un montant de 532 millions d'euros, ce qui équivaut aux dépenses de 2011, année impactée par le protocole transactionnel de 60 millions d'euros. Le rebasage a ainsi été effectué. Il reste désormais à mener un important travail de fiabilisation des restes à payer. Nous devons prendre en charge des années d'incurie. Les efforts réalisés ont été considérables, même si vous avez raison de vous montrer critiques.

M. Philippe Marini, président. - Merci beaucoup pour ces éléments concrets. Vincent Delahaye, je vous cède la parole.

M. Vincent Delahaye. - Il est naturel que nous nous intéressions aux frais de justice. Une dérive de 14 % de ces frais en 2011 et l'insincérité de ce budget sont des éléments importants à prendre en compte.

Il apparaît page 59 que le retard date en réalité de 2007. Les charges à payer s'élevaient à 116 millions d'euros en 2007. Elles sont encore de 107 millions d'euros en 2011. Nous comptons ainsi 2,5 mois de retard de paiement, malgré les 55 millions d'euros que nous avons rattrapés en 2011. En combien de temps pensez-vous rattraper ce retard ?

Il ne saurait y avoir, à mon sens, de liberté infinie de dépenser de l'argent public. Des plafonds de dépenses annuelles pourraient être fixés par juridiction, avec des dérogations possibles à adresser à l'administration centrale. Si je salue, malgré tout, les efforts réalisés, quand serons-nous enfin bons gestionnaires ?

M. Éric Doligé. - S'agissant de la liberté du juge prescripteur, je pense que l'on pourrait dresser un parallèle entre le secteur de la justice et celui de la santé. Si les médecins sont libres de prescrire et que les technologies médicales évoluent, les médecins restent cependant sous contrôle de la Sécurité sociale. Un tel système serait-il envisageable ? Des grilles ne pourraient-elles pas être mises en place, au-delà de la seule sensibilisation des magistrats ?

M. Philippe Adnot. - Je souhaiterais connaître l'impact de la rotation des magistrats sur les coûts. Le rythme est habituellement de deux ans. Trois mois avant son départ, le magistrat ne prend plus de dossier et il lui faut environ trois mois pour reprendre les dossiers à son arrivée. La durée de traitement des dossiers représente un coût important. Six mois de perdus sont loin d'être négligeables sur une durée de vingt quatre mois au total. Quelle est votre opinion sur ce raisonnement ?

M. Philippe Marini, président. - Vous êtes invités à réagir sur ces interventions, notamment sur l'impasse des 107 millions d'euros évoquée par Vincent Delahaye.

M. Julien Dubertret. - Cette charge est retracée dans la comptabilité de l'Etat. Il n'y a pas de facture cachée. D'une manière générale, depuis que l'Etat tient un bilan en comptabilité générale en application de la LOLF, les charges à payer ont constamment diminué, ce qui tend à montrer que l'Etat est plutôt meilleur payeur et mieux budgété que par le passé. Ceci n'est d'ailleurs pas sans lien avec la LOLF.

S'agissant de la question posée par Vincent Delahaye sur l'atteinte d'un bon niveau de gestion, nous réalisons des efforts très conséquents, même si je ne me hasarderai pas à avancer de date. Néanmoins, avec le niveau de dotation inscrit au projet de loi de finances pour 2013, il serait extraordinaire que nous créions de nouvelles dettes. Le volume des charges à payer devrait être réduit.

Quant au montant des charges à payer, il est de l'ordre d'une centaine de millions, et représente entre deux et trois mois de dépenses. La situation n'est pas satisfaisante, mais elle n'est pas non plus extrêmement choquante. Payer à trois mois n'est pas rare dans le secteur privé. L'objectif est de parvenir à un niveau d'un mois et demi de dépenses. Ceci n'est pas hors de portée.

Présidence de M. Jean-Pierre Caffet, vice-président

M. Vincent Delahaye. - Une réponse peut-elle être apportée sur le plafonnement ?

Mme Véronique Malbec. - Les cours d'appel ne peuvent aller au-delà des crédits qui leur ont été attribués. Des dialogues de gestion seront engagés à partir de fin octobre afin que les cours d'appel fassent remonter leurs demandes sur le titre 2 (dépenses de personnel), le fonctionnement courant et les frais de justice. Les crédits seront attribués en début d'année. J'ajoute que de plus en plus de magistrats s'adressent à nous lors d'expertises coûteuses pour savoir si le coût du devis peut être diminué. Ce travail devrait porter ses fruits.

M. Jérôme Bonet. - En termes de liberté de prescription, se pose un vrai débat, notamment lors des analyses génétiques, sur le choix des experts. Des laboratoires publics assurent cette prestation avec un bon niveau de qualité. Le recours aux laboratoires privés, dont le coût est supérieur aux laboratoires publics, est encore excessif. Les laboratoires publics de la police comme de la gendarmerie sont en mesure d'assurer l'ensemble des prestations avec un niveau de qualité et des délais satisfaisants.

M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. - Le passage du rapport consacré aux juridictions de Bordeaux est très intéressant. Les médias et l'opinion publique ont un rôle inflationniste. Il aurait été difficile de résister aux pressions exercées dans une affaire telle que l'affaire Grégory.

Mme Véronique Malbec. - S'agissant du taux de rotation des magistrats, la règle des deux ans que vous évoquiez n'est pas formalisée. Le délai de deux ans est le délai en-deçà duquel le Conseil de la magistrature refusera toute mutation. Tous les magistrats ne changent toutefois pas de poste au bout de deux ans. Je vous transmettrai les chiffres. Pour les magistrats du siège, il n'y a pas de limitation de durée à l'exception des fonctions spécialisées pour lesquelles le magistrat ne peut exercer plus de dix ans. Pour les fonctions de chef de juridiction, la durée maximale est de sept ans. Le délai de deux ans concerne la plupart du temps de jeunes magistrats, sortis de l'école et affectés dans des localisations qui ne leur conviennent pas ou qui souhaitent se rapprocher de leurs attaches familiales. Il est difficile d'estimer l'impact de ce taux de rotation.

M. Philippe Adnot. - Sans aucune dépense supplémentaire, il serait possible d'augmenter le temps consacré au traitement des dossiers. Le délai pourrait être relevé de deux à quatre ans.

Mme Véronique Malbec. - Ce raisonnement n'est valable que pour les juges d'instruction, c'est-à-dire une part limitée des magistrats. C'est toutefois un délai sur lequel je suis en train de travailler. Deux ans me paraissent en effet un peu courts.

M. Éric Doligé. - Vous pourriez peut-être mettre en place une taxe sur les tabloïds et les livres spécialisés publiés dans des affaires telles que l'affaire Grégory afin de récupérer une partie des frais de justice. Cette proposition est sans doute provocatrice, mais il faut à mon sens rechercher des pistes de recettes !

M. Jean-Pierre Caffet. - Considérez-vous que toutes les réponses aux questions posées ont été apportées ?

Monsieur Tanguy, pouvez-vous nous donner des indications sur les modalités d'amélioration du circuit de la dépense ?

M. François Tanguy, sous-directeur des dépenses de l'Etat et des opérateurs à la direction générale des finances publiques. - Je souhaiterais en premier lieu vous faire part des excuses du directeur de la DGFiP. Je tiens également à saluer le rapport de la Cour des comptes dans lequel la DGFiP trouve matière à réflexion pour continuer de traiter cette problématique. D'ores et déjà, un partenariat a été noué avec le ministère de la justice et l'ensemble des acteurs concernés.

Les frais de justice recouvrent trois enjeux. Il s'agit d'un enjeu de gestion, avec trois millions de mémoires à gérer chaque année. Le deuxième enjeu porte sur la qualité comptable. Dans des temps où les comptes de l'Etat font l'objet d'une certification, les impératifs de sincérité, de fiabilité et de traçabilité impliquent de recenser l'ensemble des engagements et des charges à payer. Il s'agit enfin d'un enjeu de performance. Nous avons, sur ce point, évoqué tout au long de cette audition les conditions et les délais de paiement, la qualité de prise en charge et le taux de recouvrement.

Au regard de la situation, les pistes proposées par la DGFiP pour optimiser la gestion de ces frais empruntent trois voies distinctes : professionnaliser la gestion de ces frais, la moderniser et procéder à une simplification.

Beaucoup a été fait pour professionnaliser la gestion des frais de justice, avec la mise en place d'un interlocuteur privilégié, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM), la spécialisation de comptables principaux et le développement des relations avec les services centralisateurs. Nous pouvons sans doute encore renforcer cette professionnalisation. Nous avons évoqué la rationalisation de l'achat public. Le développement du recours aux marchés publics est probablement une piste à suivre, tout comme l'unification des procédures, tant en dépenses qu'en recettes. Il n'est pas inéluctable que la gestion des frais de justice soit aussi éclatée sur un nombre considérable d'acteurs et de procédures. Ceci nécessite de distinguer les frais de justice des frais de fonctionnement (frais de mission, frais de jurés, frais de transport....). Le deuxième axe de réflexion consiste à capitaliser sur une expérimentation menée dès 2008 avec la Chancellerie pour centraliser la réception des mémoires et spécialiser des services dans la taxation de ces mémoires. Ceci accélèrerait la procédure et attribuerait à chaque prescripteur un interlocuteur au sein des ressorts de cour d'appel. L'expérimentation menée dans huit ressorts de cour d'appel est très positive. Je pense également que le circuit de la dépense doit être simplifié. Alors que nous devons traiter trois millions de mémoires, continuer à gérer autant de papier n'est pas inéluctable. Nous préconisons donc de mener une réflexion, en lien avec les services de la Chancellerie et de l'agence pour l'informatique financière de l'Etat (AIFE), pour dématérialiser les mémoires de frais de justice afin d'en accélérer le traitement.

La deuxième piste porte sur la répartition des modes de liquidation de la dépense entre taxation et tarification. La tarification a le mérite de la clarté et d'une mise en paiement plus rapide. La taxation, sans en remettre en cause le principe, est par nature une procédure longue qui ralentit les circuits. Le périmètre respectif de la taxation et de la tarification devrait, à notre sens, être revu.

Enfin, lorsqu'un mémoire de frais de justice fait l'objet d'une taxation ou d'une tarification, le comptable est amené à le prendre en charge pour en assurer le paiement sans pouvoir en contredire la liquidation. C'est vrai pour le comptable, mais aussi pour le régisseur ou le prestataire à l'origine de ce mémoire, sauf à engager une procédure juridictionnelle. Nous pourrions nous interroger sur l'origine de cette procédure et sur son éventuelle modification de façon à déjuridictionnaliser le contrôle de la liquidation des mémoires.

Voici, à notre sens, quelques-unes des pistes à explorer pour fluidifier la gestion des frais de justice afin de réduire le montant des arriérés, d'assurer une mise en paiement plus rapide et d'améliorer la sincérité budgétaire et comptable sur le suivi de ces frais.

M. Edmond Hervé. - Je ne souhaiterais pas que l'on laisse croire que des investissements de rationalisation n'ont pas été faits au sein du ministère de la justice. Les efforts ont été considérables. Mes chers collègues, vous n'échapperez pas au débat sur les montants susceptibles d'être alloués aux frais de justice. La Cour des comptes note que la Cour d'appel de Colmar a freiné ou arrêté le paiement des frais de justice en mars 2012 après avoir privilégié le remboursement des frais des jurés d'assises. Il me paraît normal de privilégier ces jurés. Cette situation doit toutefois nous interpeller. Ces retards ont, à mon sens, un effet inflationniste. Si vous n'êtes pas certain d'être payé à temps, vous augmenterez inéluctablement les prix. J'ajoute que les frais d'interprétariat à Paris sont d'ores et déjà considérables. Des compétences rares sont en effet souvent recherchées.

M. Jean-Pierre Caffet, président. - En l'absence d'autres questions, je vous propose de conclure notre audition. Je souhaiterais remercier la Cour des comptes pour la qualité de son travail et les représentants de l'administration pour leur disponibilité et leur franchise. Il nous reste à décider de la publication de ce rapport et du compte-rendu de cette audition. En l'absence d'opposition de la commission des finances, ce rapport sera donc rendu public.

Au terme de ce débat, la commission a autorisé la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte-rendu de la présente audition sous la forme d'un rapport d'information.